Alonso Segura, presidente del Consejo Fiscal, conversó con El Comercio sobre el riesgo de no cumplir por tercer año consecutivo con la regla fiscal este año, pese al entorno externo favorable debido a los altos precios de los metales.
—A noviembre del 2024, el crecimiento económico fue de 3,11% y la expectativa del BCR es que cierre en 3,2%. ¿Cómo ve la economía para este 2025, siendo un año previo a las elecciones?
Posiblemente tendrás un buen punto de partida alrededor del 3%. Todavía hay un contexto externo bastante benigno. Es bastante incierto lo que pueda ocurrir a nivel mundial, con ciertas variables relevantes, tasas de interés, precios de materias primas. Asume Donald Trump con todo lo que anunció en proteccionismo y medidas contra una serie de economías importantes. Esa es una variable de riesgo a corto plazo, y no se sabe cuánta volatilidad cambiaria puede generar.
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El segundo riesgo es el electoral. En la segunda mitad del año podría comenzar a manifestarse, sobre todo hacia el último trimestre. Podría generar ruido y ciertamente aun más en 2026. Dicho eso, las condiciones externas hasta el momento son tremendamente benignas para el Perú. El 2024 probablemente cerró con precios de exportaciones de los más altos de nuestra historia, con tasas de interés internacionales a la baja. Son dos de los principales canales de impulso de la economía peruana.
Lo que preocupa es que en un contexto externo así de favorable solo se pueda crecer alrededor del 3% y se proyecte que solo pueda crecer a ese nivel también en el 2025. Tu potencial es bajo aún con condiciones favorables.
—¿Nos estamos acostumbrando a depender de los altos precios de los metales?
Empezando por el sector minería, que es el más grande en término de capacidad de inversiones, ojalá se pudiera mover hacia adelante, porque jala a la economía peruana y a otros sectores, genera actividad económica, exportaciones e impuestos. Genera muchos recursos y producción en algunas de las regiones más pobres del Perú. Idealmente, ojalá, se pueda encontrar la fórmula para llevar adelante proyectos mineros formales y responsables.
También es importante que otros sectores comiencen a caminar. El tema es que aún con un riesgo país relativamente bajo y vientos externos importantes, a la economía peruana le cuesta crecer. Si no somos capaces de atraer inversión, no vamos a poder crecer lo suficiente.
—Con un impulso a los distintos sectores económicos, ¿se puede elevar el potencial de crecimiento económico y el crecimiento real?
En la medida que cierres brechas, incluyendo infraestructura y capital humano. La receta para incrementar el potencial sostenidamente, más allá de vientos de cola que pueden ser temporales, se llaman políticas de oferta, reformas de oferta. Tienes que incidir en temas de productividad y esas reformas son más difíciles.
Lamentablemente, son aquellas que a las autoridades no les gusta tomar y de hecho, se están revirtiendo. Son reformas educativas, de desarrollo productivo, cierre de brechas de infraestructura de manera responsable y sujetas a la restricción fiscal, no simplemente ofrecer proyectos sin consideraciones presupuestales intertemporales. Una reforma que genere condiciones de tener un mercado laboral formal funcional, no uno absolutamente rígido. No es una bala de plata, pero es parte de lo que debería ocurrir y estamos caminando en reversa.
Esto es lo que se llama políticas de oferta, pero es bastante más difícil que las políticas de demanda. Por eso ves que el Congreso y a veces el Gobierno dice ‘gastemos más por acá, bajemos este impuesto, creemos esta exoneración’. Son estímulos de demanda transitorios y muchas veces son nocivos a largo plazo para el crecimiento.
"Nunca ocurrió que incumplas la regla fiscal en un año en que la modificaste y nunca ocurrió que incumplas dos años consecutivos".
—¿Se ha perdido una postura firme y técnica desde el Ejecutivo frente al Congreso?
Hay distintos factores que inciden en esto. Evidentemente es por la ausencia de bancadas de distintos gobiernos, pero también es una pérdida de voluntad. Hay avenidas legales que tiene el Ejecutivo para contrapesar las iniciativas del Congreso -y también hay iniciativas del Ejecutivo que son nocivas-. Se necesita volver a asumir ese rol dentro del Ejecutivo, la labor del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es proteger la sostenibilidad fiscal y tratar de garantizar que haya un orden y coherencia en las políticas públicas, en la política fiscal y en la gestión del presupuesto público. Lamentablemente, parece que la actual gestión del MEF ha tirado la toalla. No lo digo yo, hay múltiples declaraciones.
Hubo un fallo del Tribunal Constitucional (TC) que señala que la iniciativa de gasto aplicaba a gastos del año en curso, una interpretación bastante peligrosa. Pero también hubo un fallo reciente, en diciembre, del TC y algunos magistrados en sus opiniones individuales resaltan que no era una potestad ilimitada del Congreso, sino que tenía limitantes, que se sujetaba al principio constitucional de coordinación con el Ejecutivo.
Parece que el tribunal está incorporando otros principios constitucionales económicos que le dan armas al Ministerio de Economía para retomar ese rol garante de la estabilidad y sostenibilidad fiscal. Para ello, tiene que estar dispuesto a contrapesar y usar todos sus mecanismos, presentar opiniones en contra, insistir y llevar con una demanda al TC cuando sea inconstitucional y comenzar a parar este alud de iniciativas que fiscalmente son muy onerosas y peligrosas.
Déficit fiscal
—Por otro lado, el déficit fiscal hasta noviembre fue de 3,9%. ¿Qué se puede esperar?
Salió un dato preliminar del Banco Central y el déficit [en el 2024] había cerrado en 3,6%. Hay que ser bastante claros: no hay una situación en la cual uno diga que esto ocurrió antes. Lo que ocurre ahora es inédito en más de 30 años en la economía peruana. Es el déficit más alto desde 1993. Estamos rompiendo precedentes negativos en múltiples frentes.
En términos del déficit fiscal, es el mayor incumplimiento con respecto a la regla con que iniciaste el año, desde que existen las reglas fiscales, en el 2000. La regla era de 2% cuando inició el 2024 y a propuesta del Ejecutivo se modificó a 2,8%. Hay un desvío de 1,6 puntos del PBI que es enorme y nunca había ocurrido, y de 0,8 puntos del PBI contra la regla vigente. Esto es inédito. Nunca ocurrió que incumplas la regla fiscal en un año en que la modificaste y nunca ocurrió que incumplas dos años consecutivos. Has incumplido también la regla de crecimiento del gasto del sector público no financiero.
Acá hay precedentes negativos múltiples, ha sido un manejo fiscal muy poco diligente que se alertó desde el año pasado desde que se formuló el presupuesto de 2024. Ojo, son incumplimientos significativos en las reglas fiscales en un contexto externo tremendamente benigno. Hay leyes que no se han cuantificado: la reforma de pensiones, por ejemplo. Petroperú se viene tratando hace mucho tiempo. Ahí están las consecuencias.
No es que nos preocupe el incumplimiento de las reglas fiscales, porque simplemente queremos que se cumplan. Desempeñan un rol de proteger y beneficiar a los peruanos. Cuando hay estos incumplimientos sucesivos y significativos, con todas las alertas, se retrocede en algo que el Perú había conseguido: la estabilidad fiscal y ello erosiona la estabilidad macroeconómica.
Periodos en que se incumplió la regla fiscal. Información: Consejo Fiscal.
Se espera un mayor crecimiento de ingresos fiscales, pero desde el Congreso también se han dado normas de exoneraciones tributarias y medidas que elevan el gasto público. En ese sentido, ¿qué se puede esperar para el 2025 y 2026 en déficit fiscal?
El 2025 va a ser muy difícil cumplir la regla [de déficit fiscal] por distintas razones. La primera, es cierto que habrá un incremento temporal de recaudación por los extraordinarios precios de materias primas y puede ser histórico, pero de nuevo: tienes un desvío con respecto a la regla tan significativo este año. Es altamente improbable que pueda haber una generación de ingresos lo suficientemente fuerte y una contención de crecimiento de gasto como para cumplir. Enfrentas una situación de un tercer año consecutivo de incumplimiento de la regla fiscal.
Y del 2026 al 2028 es incumplible. Eso lo hemos dicho en comunicados previos del Consejo Fiscal. El 2025 tenías la chance de cumplir por ingresos temporales. Pero se podrían enfrentar desvíos fiscales, incumplimientos o modificaciones de trayectorias por mal manejo en la política fiscal. Eso debería preocupar porque estamos erosionando nuestra credibilidad.
—¿Sucede también con la deuda pública?
Partimos de un nivel de deuda baja que ha venido subiendo, pero esta situación eventualmente nos va a pasar factura. La deuda bruta se mantiene estable. Pero la deuda neta sí está subiendo fuerte, porque se están consumiendo los activos públicos financieros. Esas son las joyas de la corona.
Lo que va a ocurrir hacia adelante es que si estos déficits fiscales significativos continúan, no vas a tener una manera de encubrir la trayectoria de la deuda bruta, porque ya tienes menos activos que consumir. Si tu deuda bruta está en 32%, pero se han usado más o menos 5 puntos de activos financieros en los últimos 3 años, sin eso tu deuda bruta ya estaría en 37%. La responsabilidad fiscal del pasado te ha ayudado pero se está abandonando y se está apostando a que el siguiente gobierno vea cómo arregla la situación.
Evolución de la deuda pública. Información: Consejo Fiscal.
—¿La consecuencia de continuar incumpliendo la regla fiscal sería la pérdida del grado de inversión?
Esa puede ser una consecuencia. El actual gobierno y Congreso saben que con un contexto externo benigno, y dada la fortaleza fiscal heredada de la economía peruana relativa a otros países, no te van a hacer un ‘downgrade’ en los próximos 18 meses. Durante el siguiente gobierno es donde nuevamente vienen las evaluaciones de calificación y de perspectiva. Y no sabemos cómo va a salir la elección.
En la siguiente gestión de gobierno si las cosas no salen bien podrías perder el grado de inversión. No es inminente, pero va a depender de cómo te manejes y la gestión fiscal no está contribuyendo a consolidar tus calificaciones. Estás generando riesgos de deterioro de perspectivas y rebaja de calificaciones en el mediano plazo. Esa es la parte que también tiene que entenderse.
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—¿Sería irresponsable realizar una nueva modificación a la regla fiscal?
Este gobierno ya modificó la trayectoria. Sería un sinsentido que vuelva a modificarla, más aún con un contexto externo muy benigno. En el pasado hubo modificación de reglas cuando tuviste desastres naturales significativos, caídas de precios en materias primas, las crisis financieras internacionales o la pandemia. Ahora incumples en un contexto en que no hay ningún choque negativo no anticipado en la economía peruana. No se puede pasar por agua tibia lo que ocurre y el Consejo Fiscal a lo largo del año vino dando alertas y recomendaciones. No han sido tomados en cuenta por el MEF.
No hay ningún argumento razonable para proponer una nueva modificación de reglas, salvo el mal manejo fiscal. Y no es el entorno político en el que quisieras discutir un cambio de reglas por los incentivos a liberar partidas de gasto y que ya no tengan restricciones. Eso lo digo más a título personal, pero no es prudente decidir ahora cambios en el sistema de reglas.
—Tampoco hay garantías de que la situación mejore en el siguiente quinquenio.
Esa es una variable política. Preocupa el fraccionamiento electoral. Podrías tener un Congreso muy fraccionado y un gobierno en minoría en el Congreso, nuevamente. De ahí la relevancia de estas aperturas que ha hecho el TC sobre las facultades constitucionales del Ejecutivo, que es el ente rector en el manejo de la hacienda pública. Pero esas batallas hay que darlas, no simplemente sacar la bandera blanca.
—¿La bicameralidad puede ser una herramienta a favor?
Ojalá esa segunda instancia [el Senado] dé la oportunidad a mayor reflexión. En el peor de los casos va a demorar la aprobación de leyes que no quieres que se aprueben. Pero en el mejor, ojalá sea un filtro adicional en el cual sea una Cámara compuesta con senadores con más experiencia, más conocimiento y mayor sentido de responsabilidad para que, digamos, contengan lo que se aprueba en la otra Cámara.
—Hay que añadir que en el próximo quinquenio podría no continuar Julio Velarde en el BCR.
Ese es un riesgo. No es que se va solo Julio Velarde. El mecanismo de elección del directorio pasa por la dimensión política, los que estén en el Legislativo en ese momento y el Ejecutivo. Ellos van a decidir en el 2026 cómo cambian a los siete miembros, incluido el presidente. Esperemos que esa decisión sea una responsable, pero nuevamente, va a estar en manos de esa representación política que no conocemos. Esperemos que no se toque al Banco Central y se respete.
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—Mencionó el tema del equilibrio fiscal. Han advertido que el presupuesto público del 2025 está desequilibrado, por sobre estimación de ingresos y una partida de recuperación de recursos provenientes de litigios por parte del Tribunal Fiscal. ¿Hay una falta de transparencia del Ejecutivo?
El Consejo Fiscal se pronunció en diciembre. La historia de la aprobación del presupuesto público del 2025 también genera precedentes muy negativos. Primero, es un presupuesto desequilibrado desde el propio Ejecutivo, porque la propuesta de lleva el MEF no lo aprueba el Consejo de Ministros, lo cual no recuerdo que haya ocurrido antes. Es una pérdida de peso en temas hacendarios y presupuestarios dentro del Ejecutivo, ya ni siquiera frente al Congreso.
El MEF lleva otro presupuesto con S/7.000 millones más y el Consejo de Ministros lo aprueba dos o tres días después. Es un montón de plata, pero no tiene cómo financiarlo. Crean esta partida que dice recuperación de ingresos de controversias del Tribunal Fiscal. Esa partida no existe, es humo. El presupuesto ya nace desequilibrado cuando llega al Congreso. La Constitución te dice que el presupuesto tiene que estar efectivamente equilibrado. Ese presupuesto, presuntamente, no está efectivamente equilibrado.
Después, el Congreso incorpora más de 100 artículos con iniciativas de gasto, de los cuales sesenta y tantos ni siquiera cuantifican ni identifican una fuente de financiamiento. Lo desequilibran más y el MEF y el Gobierno no han dicho nada con respecto a eso. Eso genera mayores presiones de gasto durante el 2025.
—Y se produce un mayor déficit.
Exacto. Entonces, eso va a generar muchas presiones de gasto durante el año que no estaban planificadas y que no estaban en el proyecto de presupuesto, pero que las han incorporado. Es un presupuesto que podría terminar siendo bastante más expansivo de lo que parece.
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—¿Esta partida de recursos obtenidos a través del Tribunal Fiscal se mantiene en la ley publicada?
Si. Además, el déficit estructural, limpiando efectos temporales y cíclicos, como tienes vientos en cola, en realidad no es de 3,6%, sino es más alto. El déficit estructural este 2024 es mayor a 4%. Es algo inédito. El estructural, se ve peor que el déficit observado.
Los dos años de mayor error en proyección de ingresos han sido el 2024 y 2023 en la historia de reglas fiscales. Para el 2024 tenías una sobre estimación enorme de ingresos. Cuando se dice que una parte del déficit se explica por menores ingresos a los proyectados, la pregunta es ¿eran menores ingresos porque nadie te aviso o no te diste cuenta que estaban mal calibrados? Se dijo y se sabía que no se iban a materializar. Es guerra avisada, pero en este caso mata gente.
—¿Hay un ente que puede fiscalizar ello?
No existe. Tienes un Consejo Fiscal que es no vinculante. Uno esperaría que un gobierno razonable y prudente escuche al Consejo Fiscal, que es apolítico. Lamentablemente, cuando hay esos desvíos en el manejo de políticas fiscales es cuando vas a tener estas discrepancias. Por eso el Ejecutivo no ha escuchado las múltiples advertencias que se han dado en los últimos dos años.
Alonso Segura, presidente del Consejo Fiscal. (Foto: Hugo Pérez).
/ HUGO PEREZ—Incluso han hecho recomendaciones a la Municipalidad de Lima.
La municipalidad de Lima tampoco. La Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) puede seguir endeudándose ahora en enero y el MEF callado. De hecho, el MEF propuso en la Ley de Presupuesto una modificación para elevar la valla para emitir [bonos en gobiernos subnacionales] y el Congreso la eliminó. Entonces, la MML tiene la puerta abierta para seguir sobre endeudándose, porque ya lo está. La siguiente o dos administraciones solo van a poder pagar cuentas. Pero si continúa, estamos hablando de tres o cuatro administraciones.
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—¿Las críticas desde el MEF al Consejo Fiscal no solo se dan en la gestión de José Arista, sino también en la de Alex Contreras cuando Carlos Oliva presidía el Consejo Fiscal?
Por eso decía en los últimos dos años. En el Consejo Fiscal estamos muy preocupados y estamos llegando a terrenos no solo de incumplimientos inéditos, sino también en la opacidad con la que se maneja la política fiscal. El Consejo Fiscal, en distintos temas, ha pedido información al MEF, que está obligado a remitirla y el MEF no ha respondido a los requerimientos o, incluso, se ha negado explícitamente a remitir la información poniendo pretextos.
Esto busca inhibir la capacidad del Consejo Fiscal de desempeñar su labor, genera opacidad en el manejo de la política fiscal y pone al MEF en una situación bastante vulnerable legalmente, por incumplimiento de sus obligaciones.
—¿Qué se va a hacer al respecto?
Como Consejo Fiscal vamos a insistir en que esta información se remita. De otro lado, el propio Consejo le ha pedido por escrito al ministro de Economía una reunión, que tampoco ha sido respondida ni atendida. Este tipo de manejo, no cumplir con la obligación legal y ocultar información, no es algo que ha caracterizado al MEF en los últimos 30 años.
