La bicameralidad, una gran oportunidad

El país volverá a un esquema bicameral a partir de julio del 2026, tras más de 30 años en los que nos hemos regido por un sistema unicameral. La bicameralidad debe ser una oportunidad para implementar filtros que mejoren la calidad de las normas.

En octubre del 2024, se autorizó al Congreso a elaborar los reglamentos del Congreso, del Senado y de la Cámara de Diputados, a fin de sentar las bases para implementar el régimen bicameral. Sin embargo, es muy poco lo que se ha avanzado. Se han presentado tres proyectos de reglamento (Moyano, Elías y Juárez), pero ninguno ha avanzado en la Comisión de Constitución.

Es positivo que el nuevo titular del Parlamento, José Jerí, haya señalado que la aprobación de estos reglamentos se priorizará durante su período. En este contexto, veamos cuáles son los filtros que podrían implementarse en materia económica y fiscal.

Primero, es importante que los nuevos reglamentos establezcan restricciones explícitas a que se expanda aún más el gasto público. De los proyectos ya presentados, los de José Elías y Martha Moyano incluyen algunos candados. No así el de Patricia Juárez.

A raíz de una sentencia del Tribunal Constitucional, el Congreso viene interpretando que tiene libre iniciativa de gasto, como si tuvieran la llave de la caja fiscal. Sin embargo, lo que el TC sostuvo es que podría haber leyes cuya implementación haga que el Ejecutivo las incluya en la siguiente Ley del Presupuesto, pero previa evaluación, se entiende.

En el nuevo reglamento se debería restringir que el Senado atienda iniciativas que tengan por efecto la generación de gasto público, sin que medie el filtro previo del Ministerio de Economía sobre disponibilidad de recursos (un informe). Del cuero salen las correas.

Segundo, y en la misma línea, urge elevar el nivel técnico del debate legislativo. Los proyectos que implican gasto público o reformas fiscales, así como la aprobación de las leyes presupuestales, deben incorporar la participación del MEF y el Consejo Fiscal. Así, estos tendrían el deber de pronunciarse sobre aspectos claves de cara, por ejemplo, al cumplimiento de la regla fiscal.

Tercero, como propone el Centro Wiñaq, sería deseable crear un órgano técnico autónomo dentro del Congreso, con participación del MEF, el Consejo Fiscal y la Mesa Directiva, que realice estimaciones de impacto fiscal sobre las leyes aprobadas por la Cámara de Diputados. Algo similar al Congressional Budget Office de Estados Unidos. Así podría asegurarse un control efectivo y no solo “formal” de parte del Senado.

Cuarto, como también propone el Centro Wiñaq, cuando se propongan modificaciones tributarias –cambios en tasas, creación de nuevos impuestos, exoneraciones– el Congreso también debe contar con evaluaciones no vinculantes previas del MEF antes de que el proyecto llegue al Senado. Las políticas tributarias no pueden ser guiadas –como suele ocurrir en el Congreso– por un cálculo político de corto plazo.

Quinto, los nuevos reglamentos deben requerir un análisis de calidad regulatoria para todas las iniciativas de corte económico. No basta con declarar que una norma “no genera gasto público”, como es usual en la actualidad, sino que debe ser obligatorio comprender un procedimiento para evaluar costos, beneficios, riesgos y escenarios.

Sexto y último –y para cualquier tipo de normas–, en caso de que el Senado modifique una propuesta de la Cámara de Diputados, debería establecerse un número mayor de votos necesarios: por ejemplo, la mitad más uno de sus miembros, y no una mayoría simple.

Si estas medidas se incluyen en los reglamentos, la bicameralidad podría llegar a ser una oportunidad para cuidar el impacto económico de las normas que apruebe el Senado, de manera que la Cámara Alta se convierta en un guardián del gasto e impacto económico de las leyes.