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Entendiendo a la menospreciada base tributaria, por Marcel Ramírez

"¿Por qué es importante definir correctamente la base tributaria? Sólo así se podrán establecer estrategias correctas para ampliarla", explica el economista

Sunat

Entendiendo a la menospreciada base tributaria, por Marcel Ramírez (Foto: El Comercio)

El Perú se ha caracterizado por mostrar históricamente déficits fiscales persistentes, nuestros gastos han sido casi siempre superiores a nuestros ingresos; entre 1970 y 2017, sólo 6 años se tuvo superávit (convencional).

Aunque el déficit fiscal promedio del período 1991-2017 ha disminuido drásticamente respecto a décadas anteriores (-2,3% del PBI comparado con -7,1% en el período 1970-1990), aún no aprendemos a generar recursos fiscales que financien sostenidamente nuestros gastos y es nuestra mayor restricción al desarrollo, por los vaivenes cíclicos de nuestra economía.

Aunque el déficit no es un problema en sí mismo, si lo es cómo se financia; una “buena” política fiscal debe permitir un equilibrio sostenible en el mediano plazo, financiado principalmente a través de ingresos fiscales permanentes.

Sin embargo, la escasa institucionalidad de la política tributaria confunde su objetivo y enfatiza erróneamente la necesidad de incrementar la recaudación o la presión tributaria sin entender que más importante es la calidad de los ingresos en términos de eficiencia y equidad, así como la sostenibilidad del equilibrio fiscal y su impacto redistributivo sobre la población.

El objetivo equivocado ha generado estrategias cortoplacistas en contra de la sostenibilidad fiscal: un descomunal incumplimiento tributario (36% en IGV y 57% en Impuesto a la Renta) y la proliferación de inefectivos e ineficientes incentivos tributarios han llevado a reducir nuestra base tributaria y por ende a menores ingresos fiscales permanentes.

¿Por qué es importante definir correctamente la base tributaria? Sólo así se podrán establecer estrategias correctas para ampliarla.

Empecemos por decir lo que no es; la base tributaria no es la cantidad de contribuyentes que tributan y ampliarla no es igual que aumentar el número de contribuyentes registrados o que cumplen. Ampliar la base tributaria equivale a mejorar la calidad del cumplimiento tributario.

Si se desea ampliar la base tributaria y recuperar credibilidad, se debe medir y metas claras de “ampliación”. Para esto, debe analizarse su fenómeno “espejo”; el incumplimiento tributario. No existe un diagnóstico correcto y es indispensable identificar las causas (económicas y no económicas) de dicho incumplimiento.

Una estrategia seria de ampliación de base requiere responder lo siguiente: ¿Qué brechas son las más críticas? ¿Qué causa el incumplimiento en cada brecha? ¿Qué segmentos distintos de incumplidores existen? ¿Cuán importante en el incumplimiento es la percepción de mal uso de recursos de parte de los ciudadanos? ¿Cuán ineficiente, inequitativo y complejo es el sistema tributario vigente y cómo promueve el incumplimiento?

Así se reconocerá que la reducida base tributaria es resultado no sólo de poca conciencia tributaria, sino también de un inadecuado diseño de la política y administración tributarias, y que, en parte, trasciende al MEF e involucra al resto del Estado pues el mal uso de recursos debilita el pacto fiscal entre Estado y ciudadanos; no todo incumplimiento es evasión.

Ampliar la base tributaria equivale a medir y reducir cada “brecha de incumplimiento”-tax gap: inscripción, declaración, pago y veracidad. Si un contribuyente declara menos de su realidad económica y poco a poco empieza a mostrar con mayor veracidad su realidad, se ha ampliado la base tributaria, sin que exista un aumento de contribuyentes, sino una menor brecha de veracidad.

Sobrevaluar compras, subvaluar ventas vía no emisión de comprobantes de pago, sustentar compras vía operaciones no reales para obtener devoluciones indebidas, el ocultamiento de ingresos obtenidos en el exterior, son todas manifestaciones de una brecha de veracidad.

Si seguimos midiendo la ampliación de la base tributaria por el número de contribuyentes y fijamos nuestra meta sólo en mayor recaudación, estaremos malgastando los valiosos millones de soles de presupuesto de la SUNAT, distorsionando el sistema tributario, debilitando aún más la capacidad de generar ingresos fiscales permanentes y perpetuándonos en la trampa de ingresos medios.

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