Infraestructura pública: la grave crisis que no buscamos solucionar, por Eduardo Escobal

Según el Reporte de Competitividad Global 2019 del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés), el Perú se ubica en el puesto 88 en infraestructura y en el tercio inferior mundial de conectividad y calidad de infraestructura vial y de acceso a electrificación, lo que compromete la viabilidad nuestro crecimiento sostenible.

¿Como estamos? Diferentes estudios muestran que por cada 1% del crecimiento potencial del PBI, Latinoamérica debería invertir un promedio de 1% en infraestructura que genere y acompañe ese crecimiento. De ello puede inferirse que el Perú debería estar invirtiendo anualmente unos US$14.000 millones para llegar a nuestro 6% de crecimiento ideal de PBI. Pero, lamentablemente si observamos el siguiente cuadro, podemos sacar preocupantes conclusiones.

El cuadro muestra que la caída del total de inversión ha sido constante en los últimos cinco años, siendo el 2019 el peor de los últimos 10 años. Asimismo, el ratio de inversión/PBI descendió un 45 %, las inversiones en obras públicas cayeron 20%, y la inversión privada en infraestructura se redujo en más de 70%. Lo que es grave, si se tiene en cuenta que las adjudicaciones de ProInversión cayeron hasta un 95% y los compromisos de inversión para los siguientes años son muy modestos.

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Además, en los últimos años cinco años, la brecha de infraestructura se ha incrementado en alrededor de US$18.000 millones, es decir, que hemos “avanzamos hacia atrás”.

BEMOLES DE LA NORMA

Un gran defecto de nuestra normativa de adjudicación de la obra pública es que está enfocada en buscar los estudios y las obras al menor precio y no en buscar la mejor propuesta, lo que incrementa el riesgo de recibir propuestas insostenibles, de obtener estudios ligeros con presupuestos subvaluados y obras de cuestionable calidad ¿Suena conocido?

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Adicionalmente, la norma es excesivamente formalista, lo que genera exigencias innecesarias, levanta barreras a la competencia, expone a eliminaciones injustas y adjudicaciones cuestionables y un alto volumen de impugnaciones, lo que suele quitar transparencia y retrasar las inversiones.

En el caso de las Asociaciones Público Privadas (APP), el problema es más fácil de identificar. Con casi 150 APP y alrededor de US$35.000 millones de inversión estimada hasta el 2014, el Perú era visto desde afuera como un modelo de éxito y referente en el continente. Ello cambió cuando a un ministerio se le ocurrió arreglar lo que funcionaba bien, incorporó procesos, sobrerreguló los pasos, exageró los procedimientos y hoy, cinco años después, se adjudica solo el 5% y se construye el 30%.

Paradójicamente, la ley se centró en lo que marchaba y no contempló elementos que mejoren la ejecución de las obras, que era donde se necesitaba mejorar. Mucho del problema anterior se debe al pobre liderazgo, la pérdida de talento humano y a que el liderazgo del sistema de inversión se le ha otorgado a una dirección bajo un ministerio no especializado en fomentar APP.

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PROPUESTAS

Durante años, las propuestas de mejoras al marco institucional legal y promotor de inversiones se ha chocado con una tecnocracia renuente a reconocer errores en sus reformas y, al día de hoy, solo quedan planteamientos que rompan paradigmas y generen un shock de inversiones contracíclicas en esta crisis. Aquí unas propuestas:

⇒ Categorizar a las empresas por especialidad y capacidad en función a su récord de experiencias en un proceso continuo, transparente y permanente con todos los controles. Ello facilitará concursos más cortos, menos formalistas y más transparentes y objetivos, evitando la “creatividad” de los centenares de comités en vigencia, lo que acelerará el número de estudios y proyectos adjudicados.

⇒ Contratar empresas de gerenciamiento de proyectos de nivel internacional (PMO) con capacidad para empaquetar proyectos de cierta envergadura (por tipo, complejidad, zonas) y que sean responsables de la licitación y supervisión. En zonas afectadas por catástrofes naturales o en hospitales, penitenciarias o colegios, este sistema permitiría una masiva inversión, con un gran control y un gran impacto en el corto plazo. Pagar más por los estudios permitirá mejorarlos, así como minimizar adicionales y paralizaciones.

⇒ Incluir las partidas de contingencias en los estudios permitirá al Estado sincerar presupuestos y transferir más riesgos al constructor, reduciendo arbitrajes.

⇒ Una sugerencia de corto plazo para en caso de las APP. Mediante un decreto supremo se puede ubicar a la Dirección General de Política de Promoción de la Inversión Privada, como dependiente de la Dirección Ejecutiva de ProInversión, mientras se reformula la ley sin paralizar los procesos

¿Eso implica cambiar Ley de Contrataciones del Estado, la Ley de APP y la Ley de Obras por Impuestos? Por supuesto que sí, y también las instituciones, pues usando el marco actual y con la misma actitud, no hay manera de lograr mejores resultados. Y, y estos diez últimos años nos lo muestran.

* Eduardo Escobal, es docente de ESAN, ingeniero civil (PUCP) y MBA con especialización en Finanzas (ESAN).