Gobierno creará Ministerio de Infraestructura: ¿es una medida positiva? ¿Implica riesgos?

Durante el Mensaje a la Nación, la presidenta Dina Boluarte anunció oficialmente la creación del Ministerio de Infraestructura, una nueva cartera que fusionaría y absorbería a 17 entidades, proyectos, programas y fondos que hoy están adscritos a diferentes ministerios.

“De esta manera, presento ante el Congreso de la República un cuarto proyecto de Ley que crea el Ministerio de Infraestructura, sobre la base de los actuales programas y entidades públicas que ejecutan inversiones a nivel nacional, agradeciendo que sea tramitado con carácter de urgencia. Este Ministerio absorberá a las entidades tales como Autoridad Nacional de Infraestructura, el Organismo de Estudios y Proyectos de Inversión, así como a los programas y proyectos adscritos a los ministerios que en la actualidad vienen desarrollando dichas actividades”, sostuvo la presidenta durante su extenso discurso.

La mandataria explicó que la creación de este ministerio permitiría, como entidad encargada, planificar, coordinar, formular, ejecutar y supervisar la infraestructura a nivel nacional con la finalidad de brindar infraestructura para el soporte de los servicios públicos para la población, considerando el enfoque territorial y social, la eficiencia y la sostenibilidad, así como esperan que también contribuya con la competitividad. “Un mejor control de los procesos, mayor transparencia y, en general, eficacia en su cumplimiento”, afirmó.

Según comentó Boluarte, esta medida se adoptaría sin generar gasto adicional al tesoro público, dado que se solventa con el presupuesto ordinario de cada entidad; y, se desarrollará en el marco de un proceso de racionalización técnico. “Nuestra meta es modernizar el aparato público para hacerlo más eficiente, evitando duplicidades y mayores costos administrativos. Desde ya, quiero señalar enfáticamente que estos proyectos de rediseño y reordenamiento de entidades no implicará que los trabajadores pierdan sus empleos, pues como gobierno no solo debemos respetar su estabilidad laboral, sino también garantizarla”, ha prometido.

La conformación de este nuevo ministerio contempla la fusión de entidades, programas, proyectos y fondos. Según el proyecto de Ley que ha trascendido, serían estas:

Además, de acuerdo a lo que ha trascendido, el Consejo de la Competitividad y Formalización (CNCF) también se encontraría adscrito a esta nueva cartera. En tanto, la implementación del Ministerio de Infraestructura se realizaría en un plazo no mayor a dos años, a partir de que se apruebe la publicación del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de este ministerio de Infraestructura.

Y en un plazo no mayor a 180 días calendario de la aprobación de la presente Ley, los sectores realizarán las adecuaciones normativas y de gestión que correspondan como consecuencia de la fusión de las entidades, programas, proyectos y fondos.

Este anuncio viene enmarcado en una promesa de realizar un reordenamiento y modernización de los ministerios para que cada sector fortalezca sus funciones principales, especialmente las de rectoría sectorial, normativa, de promoción, de supervisión y fiscalización, desprendiéndose de las actividades relacionadas con la ejecución de infraestructura, con el objetivo de trabajar acelerada y eficientemente en el cierre de brechas de infraestructura existente. ¿Es esta una buena medida?, ¿qué riesgos advierten los expertos y cómo debería implementarse?

Desde que se conoció esta posibilidad, este anuncio ha generado opiniones diversas entre los exministros y especialistas en la materia. Luis Miguel Castilla, director ejecutivo de Videnza Instituto y exministro de Economía, sostuvo en el videopodcast de El Comercio “Tenemos Que Hablar”, que resalta la importancia que se le está dando a la infraestructura dada la enorme brecha que existe en el país, pero observa dificultades y riesgos. Y es que, apenas hace un año se creó la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN) y ahora esta sería absorbida por ese nuevo “superministerio”, como lo cataloga Castilla.

“Se pretende fusionar a todas las unidades ejecutoras más importantes del Estado en una sola entidad. Esto le puede quitar cierta continuidad a la ejecución de proyectos. Tengamos en cuenta de que las dos principales fuentes de unidades ejecutoras son ANIN [adscrito a PCM] y Provías [adscrito a MTC]. Junto con las otras 15 unidades ejecutoras hacen un presupuesto de alrededor de S/16 mil millones, es mucha plata”, advirtió. El experto duda de que este sea un momento para “lanzarnos a la piscina” con una reforma de esta índole.

Ronald Fernández Dávila, socio del estudio Philippi Prietocarrizosa Ferrero Du & Uría (PPU), por su parte, consideró que este mensaje va a ser controversial porque en los últimos años se han venido creando instituciones y esta estrategia no ha venido funcionando, desde su perspectiva. “Creo que puede ser una buena iniciativa, el Perú necesitaba contar con una entidad centralizada para la infraestructura como el Ministerio de Obras Públicas como en Chile, por ejemplo, para una ejecución más uniforme”, mencionó a este Diario. No obstante, cree también que no va a ser tan fácil la aprobación de este Proyecto de Ley en el Congreso y que uno de los riesgos para su ejecución sería, precisamente, el pésimo antecedente que tiene el Gobierno peruano como creador de instituciones.

Un ejemplo de ello, afirmó, fue la propia Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN), la Autoridad de Reconstrucción con Cambios y la propia Autoridad de Transporte Urbano (ATU), que no llegaron a cumplir las funciones para las que fueron creadas. “Es una buena idea pero tengo miedo en ese aspecto, el gobierno no se ha caracterizado por ser un gestor de fusiones, de crear burocracia sí. Tendrá que darse de una manera ordenada y con la consideración de un plazo de hasta dos años [como indica el PL]”, remarcó.

Eso sí, al igual que Castilla, advierte que este nuevo ministerio será uno de los más fuertes y con mayor presupuesto, el cual se le quitaría a los ministerios, por lo que no será un tema sencillo. Mercedes Aráoz, exministra de Economía alertó que solo un ministerio centralizará entre S/15 mil millones a S/17 mil millones, una gran cantidad de recursos que –asegura– concentra mucho poder económico y político en una sola cartera, “lo que es la tentación de la corrupción”, dijo.

Efectivamente, este riesgo también lo observan varios expertos. Para Fernández, este es un problema que aqueja a diferentes entidades y existe la oportunidad de que se pueda crear una entidad más sólida, con mecanismos transparentes y supervisados. “Este es un gran encargo, ojalá que lo puedan hacer. La principal duda es si tenemos la capacidad para hacerlo”, apuntó. Consideró eso sí, que en una sola entidad podrían evitarse descoordinaciones en las distintas obras de acceso o infraestructura como los casos del aeropuerto Jorge Chávez y sus vías de ingreso, entre otras.

“No hay ningún ministerio que planifique las obras públicas. El gran ejemplo es Chancay, nadie lo planificó y ahora vamos a tener un proyecto espectacular pero con problemas de acceso. Hoy existen muchos organismos en el Estado que se encargan de infraestructura pero no coordinan entre ellos, así que para nosotros esta idea [ministerio de infraestructura] es muy buena”, expresó Felipe James, presidente de la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), quien recordó que como gremio propusieron hace un tiempo la creación de un Ministerio de Planificación e Infraestructura.

Desde su lado, César Candela, director ejecutivo de la Sociedad Nacional de Construcción e Infraestructura (SNCI), apuntó que para él la iniciativa no es mala, y la considera una buena propuesta, aunque los momentos políticos no siempre son los más adecuados por las complejidades por las que atraviesa el país. “La aprobación tomará un tiempo, pero va a permitir que sectores como Salud, Educación o Interior dejen de concentrarse en labores de construcción, que los distrae de su principal objetivo, y se concentren en sus funciones”, argumentó.

Recordó que al proyecto de ley aún le queda largo trecho, dado que va a ingresar primero al Congreso para una evaluación y debate. Se dará un análisis y se le solicitará la opinión a diferentes gremios vinculados, así como a los ministerios involucrados en la fórmula. Candela está seguro de que este proyecto será modificado en el transcurso de su debate. “No va a entrar en funcionamiento de inmediato”, precisó. El ejecutivo resaltó que el Perú tiene un déficit de infraestructura por cubrir de US$100 millones de acá al 2034.

Juan José Cárdenas, especialista en proyectos de infraestructura y socio de Damma Legal Advisors, indicó que está a favor de la propuesta, ya que también se ha visto en otros países, donde el modelo ha funcionado bien. Además, consideró que hay muchas entidades que duplican funciones y no hay una gran cantidad de gente especializa, por lo que cree que es una buena decisión. “Pero para eso también es importante que tengamos un plan de infraestructura que se cumpla realmente”, aseveró.

Se trata de una reforma bastante profunda, agregó Castilla, pero plantear que a través de entidades se van a resolver los problemas, “me parece un poco simplista. El Gobierno insiste en crear nuevas entidad para resolver problemas y sabemos que los problemas de gestión van más allá de las entidad. Además, se puede prestar a un uso clientelar político, porque muchos de estos programas son trasladados a los gobiernos regionales y locales”, dijo. Consideró que debe darse una discusión abierta para reducir este riesgo.

Sobre Proinversión, que pasaría a este nuevo ministerio, dijo que este ente no ve solo proyectos de infraestructura, sino también de minería y de otros sectores y que, incluso, a través de un decreto legislativo ya se le estaban asignando otras funciones para darle seguimiento a proyectos luego de su adjudicación. “Hay que ver bien el detalle porque me parece que están creando una entidad [Ministerio de Infraestructura] que podría terminar siendo un Frankenstein”, sentenció.

A Fernández le preocupan los nuevos proyectos que se están anunciando en medio de este plan para fusionar tantas unidades ejecutoras en el nuevo ministerio en el plazo de hasta dos años. “Necesitamos que el Estado pueda responder hoy en día, cuando está muy complicado en capacidad de respuesta. Y este ministerio no va a solucionar ese tema. El problema no es la creación del ministerio, sino la ejecución de los proyectos y ver la estandarización de cómo se contrata”, indicó. En su opinión, los anteriores cambios fracasaron porque fueron débiles, como fue el caso de la ANIN.

Para el director ejecutivo de Videnza Instituto, Luis Castilla, fusionar entidades no es un trámite fácil, por lo cual ha sugerido crear comisiones organizadoras en cada uno de los ministerios. A su turno, Fernández Dávila comentó que el Estado debería asesorarse tanto a nivel nacional como a nivel internacional con diferentes entidades en base a experiencias de otros países para poder hacerlo bien. Además de una evaluación de las distintas entidades que se van a fusionarse. Esto, en aras de analizar cuáles se pueden centralizar.

“Creo que hay entidades que están cumpliendo un gran papel y que se podrían mantener como Proinversión, con los especialistas en temas de infraestructura en Asociaciones Público- Privadas y en la relación con los privados”; destacó el experto en infraestructura de PPU.

“Hay que ver bien el detalle porque me parece que están creando una entidad [Ministerio de Infraestructura] que podría terminar siendo un Frankenstein”,

Luis Miguel Castilla, director de Videnza Instituto y exministro de Economía

Candela, de la SNCI, en tanto, comenta que la fórmula está mal redactada en la parte de la fusión, dado que lo primero que se haría es fusionar y absorber los equipos técnicos de las diferentes entidades, así como el presupuesto. Un proceso que, explicó, es paulatino y atípico, por la dimensión de lo que se va a manejar. Es por eso que considera pertinente que el titular de esta nueva cartera tenga el acompañamiento de un Consejo Consultivo, que le dé respaldo al ministro porque “quien entre probablemente no tenga el conocimiento cabal del todo lo que va a administrar”, afirmó Candela.

En el camino, confía, se van a ir corrigiendo aspectos, pero primero deberá darse una transición positiva; es decir, para Candela probablemente haya entidades que deban primero ser adscritas al nuevo ministerio y luego ser absorbidas. “No se puede desaparecer de un plumazo una institución, tienes que adscribir”, precisó.

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Respecto al plazo, Cárdenas considera que este podría ser más corto, ya que percibe que dos años es un plazo muy largo y en nuestro país pueden pasar muchas cosas. Recomienda que se mantenga a las personas especializadas en las obras públicas. “Hay que ir definiendo un rumbo claro de para qué y como va a funcionar, aún no hay claridad de cómo se va a implementar. Hay que ver experiencias de otros países”, apuntó.

¿Quién debería ser el titular de una cartera tan amplia y compleja? Castilla considera que será un ‘megaministro’, pues tendrá que conjugar no solo la especialidad en un sector sino en múltiples sectores. Sería, según Castilla, el ministro más popular, más demandado y sujeto a presiones ‘clientelares’. “Y estamos ad portas de la presentación del proyecto de presupuesto para el año entrante”.