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La producción de leyes declarativas ha sido una constante en los últimos periodos. En los pocos meses de este Congreso, parece continuar presente, especialmente en bancadas como Perú Libre, Fuerza Popular y Acción Popular, que acumulan el 65% de este tipo de proyectos.
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La Unidad de Periodismo de Datos de El Comercio analizó las 521 iniciativas presentadas por distintos congresistas y 121 proyectos son de carácter declarativo: muchos de ellos relacionados con ámbitos exclusivos del Ejecutivo, como la ejecución de obras y la demarcación territorial.
Para legislar sobre temas en los que no tienen competencia, los congresistas utilizan leyes declarativas cuya aprobación finalmente no tiene efectos vinculantes. La mayoría de ellas son redactadas bajo la misma fórmula: “Ley que declara de necesidad pública e interés nacional…”, y versan sobre distintos temas, incluyendo ejecutar o destrabar obras públicas en regiones, crear nuevos distritos o provincias, o incluso la denominación de días festivos.
Durante su presentación en el CADE el miércoles de esta semana, la presidenta del Congreso afirmó que, a diferencia de sus predecesores, su gestión no priorizará la aprobación de este tipo de leyes.
“A diferencia de otros Congresos, este Congreso hará normas sustantivas de fondo en beneficio de todos los peruanos, y solo un menor número de leyes declarativas” sostuvo Maricarmen Alva, de Acción Popular. Sin embargo, en sus primeros días ya se aprobó una ley declarativa sobre la emergencia alimentaria (una función que compete al Ejecutivo).
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Hasta la fecha, Acción Popular ha presentado 22 iniciativas de este tipo, lo que los ubica como la segunda bancada que más leyes declarativas busca aprobar, detrás de Perú Libre con 42. Por su parte, Fuerza Popular los sigue con otras 15.
Juntas, estas tres bancadas acumulan el 65% de proyectos de este tipo: poco menos de dos tercios del total.
Proyectos declarativos presentados por bancada
| Bancada | Proyectos declarativos | % del total de iniciativas |
|---|---|---|
| Perú Libre | 42 | 34.7% |
| Acción Popular | 22 | 18.2% |
| Fuerza Popular | 15 | 12.4% |
| Alianza para el Progreso | 12 | 9.9% |
| Juntos por el Perú | 12 | 9.9% |
| Renovación Popular | 11 | 9.1% |
| Avanza PAís | 4 | 3.3% |
| Somos Perú - Partido Morado | 2 | 1.7% |
| Podemos Perú | 1 | 0.8% |
| Total | 121 |
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En menos de cuatro meses de funciones, más del 23% de las iniciativas presentadas por congresistas son de carácter declarativo y no vinculante. En promedio, cerca de uno de cada cuatro proyectos de ley tienen estas características. Sin embargo, hay bancadas donde estas cifras superan el 30% de los proyectos presentados por sus parlamentarios.
Así, Perú Libre y Fuerza Popular –las bancadas más numerosas del Congreso– también lideran la tabla cuando se observa que son los grupos parlamentarios con la mayor proporción de iniciativas de este tipo.
Las cifras muestran que cerca de 1 de cada 3 iniciativas impulsadas por estas dos bancadas no son vinculantes. En la lista les siguen Juntos por el Perú, Renovación Popular, y Alianza para el Progreso. Estas son bancadas que superan la proporción promedio de proyectos declarativos.
En la cola de la tabla se ubican los grupos parlamentarios Somos Perú – Partido Morado y Podemos. El primero solo ha presentado 2 iniciativas de este tipo: una del congresista Elera (SP) y otra de Málaga (PM). En cuanto a Podemos, la única declarativa que han presentado busca la construcción de la ciudad universitaria en la Universidad del Callao.
Proporción de iniciativas declarativas en cada bancada
| Bancada | Total proyectos presentados | % de proyectos declarativos |
|---|---|---|
| Perú Libre | 126 | 33.3% |
| Fuerza Popular | 48 | 31.3% |
| Juntos por el Perú | 39 | 30.8% |
| Renovación Popular | 43 | 25.6% |
| Alianza para el Progreso | 47 | 25.5% |
| Acción Popular | 103 | 21.4% |
| Avanza País | 40 | 10% |
| Somos Perú - Partido Morado | 20 | 10% |
| Podemos Perú | 47 | 2.1% |
| Total | 521 | 23.2% |
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Un problema recurrente
La alta presencia de proyectos legislativos de carácter declarativo no es un fenómeno nuevo. Sin embargo, las cifras muestran que este tipo de proyectos vienen en aumento, especialmente durante el último quinquenio.
La proporción de estas iniciativas en lo que va de este periodo muestra que la tendencia de los últimos dos Congresos va a mantenerse. Si observamos los proyectos presentados en los primeros 112 días de periodos anteriores, solo el Congreso del 2016 supera a las cifras actuales.
Proporción de iniciativas declarativas en los primeros 112 días por periodo
| Periodo parlamentario | Proyectos de ley declarativos | % frente al total de iniciativas presentadas |
|---|---|---|
| 2021 | 121 | 23% |
| 2020 | 121 | 14% |
| 2016 | 65 | 30% |
| 2011 | 19 | 10% |
| 2006 | 10 | 5% |
| 2001 | 22 | 4% |
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El significativo aumento que se ve a partir del 2016 puede responder a la precarización de la actividad política en el Congreso, lo que incrementó aún más con la prohibición de la reelección y la poca experiencia parlamentaria en los últimos periodos, según explica el analista político José Carlos Requena.
“La falta de experiencia te expone a buscar resultados rápidos, no tan costosos, y tampoco que causen tanto daño. No quieren meter la pata tanto”, comenta Requena.
“Hay el sueño del proyecto de ley propio. La producción de proyectos de ley es solo una de las funciones que tienen los congresistas, pero acá hay una inclinación a tener un entregable relativamente pronto”, agrega.
Si bien estos proyectos no generan efectos inmediatos o vinculantes, los congresistas buscan aprobarlos para presionar al Ejecutivo en impulsar la materia interesada. Uno de los temas que más interés ha despertado en los parlamentarios es la creación de distritos, que es facultad exclusiva de la PCM. Como lo revelamos en un informe anterior, solo en los últimos cinco años el Congreso presentó 312 proyectos de ley para crear 186 nuevos distritos. Hasta la fecha, los congresistas de este periodo han presentado otras 11 iniciativas con ese objetivo.
Iniciativas declarativas presentadas por este Congreso
| Tipo de norma declarativa | Cantidad | % |
|---|---|---|
| Ejecución de obras | 46 | 38% |
| Denominación de fechas y lugares | 20 | 17% |
| Currícula escolar y universidades | 12 | 10% |
| Creación de distritos y demarcación territorial | 11 | 9% |
| Declaratorias de emergencia | 7 | 6% |
| Nuevos ministerios | 3 | 2% |
| Otros | 22 | 18% |
“Por un lado eso [presentar leyes declarativas] es la admisión de las limitaciones que tiene uno: desde el Congreso uno puede hacer poco pero puede presionar políticamente. Por otro lado, creo que con tus electores es algo tangible. Yo no puedo poner la carretera, pero he expresado mi interés”, explica Requena.
Sin embargo, el Ejecutivo no siempre acepta esa presión de la mejor manera. En el último periodo parlamentario (2020-2021) el Congreso rompió el récord de leyes aprobadas por insistencia, contra las preferencias del Ejecutivo. Gran parte de ellas incluyeron leyes declarativas, principalmente sobre la creación de distritos, que habían sido observadas por el presidente.
En respuesta a ello, el presidente Sagasti presentó al TC una demanda de inconstitucionalidad contra un grupo de 14 de esas leyes declarativas relacionadas a demarcación territorial.
Dato:
El congresista Elías Ávalos, de Podemos Perú, presentó una reforma para detener la producción de leyes declarativas. Su iniciativa plantea que cualquier proyecto declarativo debe ser presentado como moción de orden del día en el Congreso, y prohibe su presentación como proyecto de ley, específicamente cuando es un tema de competencia exclusiva del Ejecutivo. Hasta la fecha, su bancada es la que menos iniciativas declarativas ha presentado: solo una.
Actualmente, la iniciativa de Elías Ávalos continúa en la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, donde ingresó hace casi un mes, sin un dictamen.
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