Manual para entender el Caso Chinchero

El Caso Chinchero ha vuelto a ubicarse en el centro del debate político. El miércoles, la Comisión de Fiscalización del Congreso pidió al pleno que debata un informe preliminar sobre el caso elaborado hace dos años. Este documento incluye entre sus recomendaciones ampliar el plazo de la investigación por 90 días más.

En tanto, el 23 de agosto la fiscal Zoila Sueno Chirinos había formalizado investigación preparatoria contra 13 personas —ocho funcionarios públicos y cinco del sector privado— vinculadas a la adenda del contrato del aeropuerto. Entre los investigados no está el presidente Martín Vizcarra.

Mientras cada uno de estos procesos sigue su curso, es importante entender los orígenes del Caso Chinchero. ¿Quién es quién, qué es qué y cómo empezaron los problemas vinculados al postergado aeropuerto del Cusco?

-El sueño de un aeropuerto-
La idea de construir un aeropuerto en la pampa del distrito de Chinchero puede rastrearse hasta los últimos años del gobierno de Francisco Morales Bermúdez. Para calmar una asonada social, el entonces jefe del gobierno militar ofreció a los cusqueños construirles un nuevo aeropuerto. El proyecto, sin embargo, fue rápidamente encarpetado.

Fernando Belaúnde retomó la idea y encargó estudios —según ha reseñado el general FAP en retiro Alberto Thorndike Elmore—, pero el folio volvió a ser olvidado hasta el gobierno de Alejandro Toledo. En el segundo gobierno de Alan García se encargó licitar el proyecto y el contrato final fue suscrito en julio del 2014 por el gobierno de Ollanta Humala.

Desde entonces, Chinchero atravesó una serie de problemas —explicados a continuación— que dilataron el inicio de las obras hasta este año. Finalmente, en enero pasado, cuarenta años después de ideado, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) anunció el inicio del movimiento de tierras para construir el aeropuerto.

-Kuntur Wasi y la oferta-
Para entender el problema es necesario enfocarse en el penúltimo capítulo de la historia de Chinchero: la firma del contrato de concesión. El consorcio que finalmente se adjudicó la obra se llama Kuntur Wasi, y nace de la unión de la argentina Corporación América y la peruana Andino Investment Holding (AIH).

La oferta con la que Kuntur Wasi ganó la licitación fue de US$265 millones, una cifra largamente menor al monto base —lo que el gobierno estaba dispuesto a pagar— de US$458 millones. Estos US$265 millones debían ser cofinanciados; es decir, Kuntur Wasi conseguiría un prestamista y le iría pagando conforme el Estado le fuera abonando.

El prestamista que Kuntur Wasi consiguiera debía ser aprobado antes por el MTC para convertirse en un 'acreedor permitido'. Como acreedor permitido, este prestamista gozaría de las garantías establecidas en el contrato, lo que significa que su préstamo pasaría a formar parte del 'endeudamiento garantizado permitido'. Todo esto constituye el esquema general de una Asociación Público-Privada (APP).

Según el contrato, la construcción del aeropuerto de Chinchero debía tomar cinco años. El cronograma original estipulaba que el Estado debía pagar a Kuntur Wasi en cuotas trimestrales durante 15 años, tras cinco de gracia. Estas cuotas se pagarían en función de certificados de avance de obra (de allí el término 'pago por avance de obra', o PAO), entregados por el Estado durante la construcción tras comprobar que el consorcio avanzaba de acuerdo a lo previsto.

En otras palabras, durante los cinco años de construcción del aeropuerto el Estado le daría certificados al consorcio y sobre la base de estos le pagaría en los 15 años siguientes. El monto de cada una de estas cuotas trimestrales diferidas dependía del interés del préstamo que consiguiera Kuntur Wasi. A más alto el interés, más alto sería el valor de cada cuota. Aquí es donde empieza el problema.

-El contrato sin límites-
Diversas opiniones —entre ellas la de la Contraloría, la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el análisis que hizo hace dos años este mismo Diario— han coincidido en encontrar el mismo problema en el contrato original del aeropuerto: que no establecía un tope para la tasa de interés que podía conseguir Kuntur Wasi al financiarse la obra.

Esto implicaba que la cuota trimestral que el Estado debía desembolsar durante 15 años, tras cinco de gracia, tampoco tenía un límite establecido. No obstante, el Estado tenía derecho a rechazar cualquier propuesta de financiamiento que Kuntur Wasi le presentara y que le pareciera muy alta o mal formulada. Así ocurrió en varias ocasiones desde el 2014.

Pero ahí cobró relevancia el otro problema. El contrato tampoco establecía una fecha clara para que Kuntur Wasi presentara una propuesta con la que el Estado esté de acuerdo (lo que se conoce como 'cierre financiero'). Según el contrato, Kuntur Wasi debía lograr el cierre financiero “30 días calendario antes del inicio de la etapa de ejecución de obras”.

Sin embargo, sobre la fecha máxima para iniciar la ejecución de estas obras, el contrato estipulaba: “30 días calendario contados a partir del momento en que se cumplan todas las siguientes condiciones”, y entre las condiciones listadas estaba el propio cierre financiero. Así, se establecía una referencia circular que hacía imposible determinar una fecha límite.

El problema derivado de estos vacíos contractuales se materializó en la última propuesta de endeudamiento de Kuntur Wasi. El consorcio planteó una tasa de 22,06%, frente al 9,52% que organismos especializados han calculado luego como el ideal para el proyecto. Pero como el contrato no establecía límites, lo único que podía hacer el Estado era rechazar nuevamente esta propuesta. Mientras, el aeropuerto de Chinchero seguía paralizado.

-El informe de la CAF-
El informe que hizo la CAF sobre el contrato original —al que este Diario tuvo acceso— es clave en toda esta historia. Fue encargado por el MTC en el 2016 y concluye varias cosas importantes. Primero, que efectivamente el contrato no establece una forma clara para calcular el interés del préstamo que debía buscar Kuntur Wasi.

Pero, sobre todo, la CAF critica la última propuesta que hace el consorcio —la del 22,06%—, porque el método utilizado para llegar a esa cifra “no es utilizado en los mercados financieros” ni se atiene “a lo que el mercado financiero interpreta como el costo de un financiamiento”, y que por ende “es incorrecto”. Es decir, la CAF concluye que Kuntur Wasi no estaba siguiendo las prácticas estándar para conseguir un préstamo.

Además, la CAF detalla una serie de conceptos utilizados por Kuntur Wasi para calcular esa tasa —como el costo de asesorías financieras y legales— que habrían sido largamente sobrevalorados frente al promedio del mercado. Finalmente, la CAF dice que la propuesta de Kuntur Wasi estaría buscando "cubrir o remunerar aquellas partidas que no incluyó en su oferta” inicial.

El informe de la CAF fue entregado al MTC el 7 de noviembre del 2016, según el sello de recepción de la mesa de partes del ministerio. Sin embargo, la fiscalía ha encontrado en la computadora personal de uno de los ejecutivos de Kuntur Wasi el mismo documento, pero fechado 26 de octubre del mismo año. Casi dos semanas antes.

-Un problema, dos caminos-
Toca, entonces, volver al hilo central de esta historia. Para enfrentar los vacíos del contrato original, el Estado tenía dos caminos. El primero era caducarlo unilateralmente y defender esta acción ante el tribunal del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). Para esta defensa, el Estado podría haber empleado el informe de la CAF.

El otro camino era negociar con Kuntur Wasi para establecer nuevos términos de juego. Estos términos quedarían escritos en un texto anexo llamado adenda. El camino de la adenda resultaba —es cierto— mucho más rápido, pues la cancelación del contrato implicaba realizar todo el proceso de licitación nuevamente. No hay que perder de vista que Chinchero llevaba 40 años esperando y empezaba a gestarse en Cusco una nueva manifestación para exigirlo.

Como ya es conocido, el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski (PPK) optó por negociar una adenda que quitaba del medio al prestamista. En cambio, la obra sería financiada directamente por el Estado. Por ello, varias voces alegaron que la adenda desvirtuaba el concepto de APP y convertía el proyecto en algo similar a una obra pública.

A los US$265 millones que Kuntur Wasi había ofrecido cofinanciar —destinados a levantar el aeropuerto—, debían sumarse US$145 millones para el movimiento de tierras —una etapa previa a la construcción, que siempre iba a ser pagada por el Estado—, US$20,5 millones de la supervisión de la obra y US$98 millones que el concesionario financiaba por su cuenta y que iban a ser rentabilizados en 40 años de operación del aeropuerto.

La suma de esas cantidades daba una cifra final de US$530 millones: el monto que originalmente se esperaba pagar. Sin embargo, la propuesta de Kuntur Wasi, con el interés de 22,06%, alcanzaba los US$1.120 millones, según explicó PPK. Esto significaba un sobrecosto por intereses de US$590 millones. En base a estas cifras, PPK dirigió un mensaje a la nación para explicar la adenda, pizarra y plumón de por medio.

-Los problemas de la pizarrita-
En el recordado video, PPK explica que al financiar directamente la obra, el Estado estaría ahorrándose los US$590 millones que sumaban los intereses. Esta interpretación, sin embargo, encarna una serie de imprecisiones. La primera es que, como analizó este diario, el Estado no estaba realmente obligado a pagar esos US$590 millones. El interés de 22,06% era una interpretación de Kuntur Wasi que el Estado ya había rechazado antes.

La segunda es que la razón de ser de una APP es que el Estado no asuma los riesgos asociados a la obra, sean estos de construcción o de financiamiento. Mediante el esquema de la adenda, el Estado pasaba a asumir todos los riesgos. Así lo explicó luego la expresidenta de Ositran —el ente regulador en materia de transportes—, Patricia Benavente, quien renunció tras la firma de la adenda.

La tercera imprecisión es que PPK había hecho una resta simple, pese a que el valor del dinero varía en función del tiempo. En finanzas, el ‘valor presente’ se calcula mediante una fórmula y es distinto al ‘valor nominal’. En un audio publicado meses después, en el que también participan el excontralor Edgar Alarcón y el exministro de Economía Alfredo Thorne, Martín Vizcarra menciona un ahorro de solo “US$90 millones en valor presente”.

Finalmente, está el costo de oportunidad. El modelo de pago en cuotas durante 15 años, con cinco de gracia, presupone que el Estado tiene que atender otros gastos igual de prioritarios con cargo al presupuesto público. Al diferir el desembolso del dinero, puede utilizar los fondos para esas otras prioridades. Con la adenda, sin embargo, el Estado debía desembolsar el dinero durante la construcción misma —5 años— y no en los 15 siguientes.

Todas estas imprecisiones fueron rápidamente señaladas. En medio, el excontralor Alarcón inició una investigación contra la adenda que terminó con la negación de la confianza al exministro Thorne, por presuntamente haber condicionado el presupuesto de la Contraloría al resultado de la pesquisa. La adenda y el contrato finalmente fueron cancelados.

-Los 13 de Chinchero-
Con todo lo explicado como punto de inicio, la fiscal Zoila Sueno ha formalizado investigación preparatoria contra 13 personas vinculadas a la firma de la adenda. Por el lado del sector público, el nombre más destacado es el de Fiorella Molinelli, quien fue viceministra de Transportes y hoy es presidenta de EsSalud.

También están los exfuncionarios del MTC Yaco Rosas, Gianina Beoutis, Hernán Muñoz y Nancy Zedano, el exdirector general de promoción de la inversión privada del MEF Camilo Carrillo, y los exmiembros del directorio de Ositran Alfredo Dammert y César Balbuena, quienes dieron luz verde a la adenda en contra de la opinión de su presidenta.

En el lado privado, por su parte, están Carlos Vargas Loret de Mola —CEO de AIH, uno de los dos miembros de Kuntur Wasi—, José Carlos Balta —CEO del consorcio—, Javier Rizo Patrón —gerente legal del consorcio—, Patricia Teullet —que a través de la consultora Newlink Group evaluó el contrato— y Ximena Zavala, hermana del exprimer ministro Fernando Zavala y gerenta de asuntos corporativos de AIH cuando se firmó la adenda.

Además de la aparición del informe de la CAF en la laptop de Balta, la fiscalía destaca otras irregularidades adicionales: la aparición de un borrador del pliego interpelatorio que tuvo que responder Martín Vizcarra ante el Congreso —aunque las respuestas no coinciden—, de un borrador de la adenda —que se estaba negociando entre ambas partes—, y un aporte de US$50.000 de AIH al Instituto País, ONG vinculada a la campaña de PPK.

Vizcarra, titular del MTC durante todo este proceso —quien defendió la adenda públicamente pero delegó su firma a Molinelli— no está incluido en la investigación de Sueno. Debido a su cargo, sólo puede ser investigado por la fiscal de la Nación, Zoraida Ávalos, y sólo mediante diligencias preliminares (una etapa previa a la investigación preparatoria).

En marzo del 2018, el entonces fiscal de la Nación Pablo Sánchez concluyó que no había elementos suficientes para continuar con la investigación a Vizcarra por el mismo caso. Sin embargo, especificó que de encontrarse nuevos elementos, podría reabrirse el proceso. El camino a seguir, si este fuera el caso, sería una denuncia constitucional ante el Congreso, que procedería con el antejuicio político.