El período de profunda inestabilidad política que ha vivido el país desde el 2017 en adelante, cuyo máximo indicador fue haber tenido seis presidentes de la República en seis años, ha coincidido con un crecimiento importante en la ejecución de la inversión pública. Según la Consulta Amigable del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la ejecución de proyectos de inversión en los tres niveles de Gobierno aumentó desde los S/28.000 millones en el 2017 hasta casi S/47.000 millones en este 2023; es decir, creció a una tasa promedio del 8,5% anual, bastante superior al crecimiento de la economía y de la inflación. Este importante aumento en la ejecución de inversión pública, sin embargo, según lo mostré en un artículo en esta misma sección en octubre pasado, no ha venido acompañado de una significativa reducción de las brechas de acceso a los principales servicios básicos que provee el Estado ni tampoco en una mejora en la calidad de ellos.
El deterioro en la calidad de la ejecución de la inversión pública que se ha podido observar en el período bajo análisis ha coincidido con la mayor importancia que viene adquiriendo en los gobiernos regionales y locales la modalidad de ejecución de proyectos por administración directa en lugar de la modalidad de indirecta (por contrata a una empresa). Entre el 2017 y la actualidad, la modalidad de ejecución bajo administración directa se ha incrementado desde el 10% del monto actualizado de la cartera de proyectos viables de los gobiernos locales hasta el 15% en el presente año. En el caso de los gobiernos regionales, dicha ratio aumentó de 15% a casi 20%, según datos del MEF. ¿En qué consiste esta modalidad de ejecución? En que en lugar de llamar a una licitación para seleccionar a una empresa para que ejecute el proyecto, el gobierno subnacional decide realizarlo a través de su propio personal haciendo compras de materiales directamente y extendiendo órdenes de servicio al personal complementario que requiera. Claramente el nivel de discrecionalidad de la autoridad municipal o regional se incrementa sustantivamente mientras mayor sea el uso de esta modalidad. En la actualidad, los gobiernos regionales que más utilizan esta modalidad son los de Cusco, Apurímac y Puno con más de un tercio del monto total de sus recursos ejecutados.
Comparada con la modalidad de contrata que establece la Ley de Contrataciones del Estado, los proyectos ejecutados por administración directa –según cálculos realizados por Videnza Consultores–cuestan más y se alargan más. En concordancia con ello, de acuerdo con el último informe realizado por la Contraloría General de la República, de las 2.171 obras abandonadas a escala nacional, el 54% de ellas corresponden a la modalidad de administración directa, la mayoría bajo el ámbito de las municipalidades. En setiembre pasado, el MEF promovió la aprobación de la Ley 31876 cuyo objetivo era establecer las normas que regulen el proceso de ejecución de las obras por administración directa, de tal manera que estas se realicen en mejores condiciones técnicas y financieras, así como de mayor transparencia. En particular, el artículo 8 de dicha ley restringía el uso del mecanismo solo a aquellos proyectos cuyo monto de ejecución no superen las 50 UIT. Pocas semanas después, el Congreso de la República –ante el reclamo de las autoridades subnacionales y de un grupo de sus propios congresistas que reclamaron por la vulneración de sus autonomías– derogó la mencionada ley. Así, esta modalidad de ejecución, que fue creada como mecanismo excepcional para ser usado en situaciones específicas como, por ejemplo, ejecución de proyectos pequeños o terminación de saldos de obra, seguirá seguramente ganando importancia en la inversión pública subnacional.
¿Por qué los gobiernos municipales y regionales optan por esta modalidad que a todas luces es inadecuada para la ejecución de calidad de proyectos? Una primera razón está vinculada con el objetivo de “crear empleo” para sus votantes y allegados. El gobernador o el alcalde puede orientar la contratación de personal y la compra de materiales e insumos localmente a discreción, cosa que no podrían hacer si contrataran a una empresa constructora. He escuchado personalmente decir al exgobernador de Apurímac estar orgulloso de ser el principal promotor de empleo en su región debido a la utilización de este mecanismo. Es decir, se privilegia la creación de algunos puestos de empleo temporal antes que orientarse a brindar a la población infraestructura de calidad para mejorar la provisión de servicios básicos.
En segundo lugar, porque se han convencido que bajo la modalidad de contrata también se aumentan costos y se estiran plazos, y que muchas veces se seleccionan empresas inadecuadas sean nacionales o extranjeras (principalmente chinas). En tercer lugar, la hipótesis pesimista, es porque bajo esta modalidad, con su falta de transparencia y alta discrecionalidad, se favorece el desvío de recursos públicos para otros fines. Urge, pues, que el MEF, la OSCE y la Contraloría General de la República generen los espacios de diálogo con el Congreso de la República con la finalidad de mejorar la eficiencia de los mecanismos de ejecución de la inversión pública.
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