Desafíos y costos de centralizar unidades ejecutoras en nuevo Ministerio

El Ministerio de Infraestructura, propuesto por el Ejecutivo, absorbería entidades, programas, proyectos y fondos actualmente bajo la rectoría de otros ministerios. Esta reorganización pretende mejorar la eficiencia y calidad del gasto público en infraestructura. Si bien es valioso debatir sobre la transformación del Estado, sin una reforma integral de la inversión pública y un fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios responsables, es poco probable que este ministerio logre una mayor eficiencia del gasto público.

En la práctica, el alcance de este ministerio sería limitado. Este gestionaría solo el 18% del presupuesto total de inversión, sin abordar las dificultades que enfrentan las autoridades subnacionales, responsables del 60% de los recursos de inversión. En los últimos cinco años (2019-2023), los gobiernos locales han ejecutado solo el 60% de sus fondos para inversión, los regionales el 68%, mientras el gobierno nacional alcanzó un 81%. Esto evidencia los grandes retos en la ejecución por parte de los municipios y los gobiernos regionales.

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El diseño del nuevo ministerio también presenta desafíos. Por ejemplo, Agro Rural sería absorbido por la nueva entidad, pese a que solo el 21% de su presupuesto se destina a infraestructura. El resto se utiliza principalmente para articular pequeños productores con mercados y la prevención de desastres, competencias propias del Midagri. La falta de alineación de competencias podría generar duplicidades.

Además, la nueva institución afectaría el funcionamiento de los otros ministerios. El MTC y el MVCS perderían cada una más del 40% de su presupuesto actual, lo que debilitará sus roles como entes rectores de sus respectivos sectores. Adicionalmente, el proyecto de ley no es claro respecto del vínculo que el ministerio tendría con el MEF, autoridad encargada del sistema de inversión pública para la provisión de infraestructura.

Centralizar unidades ejecutoras en un nuevo ministerio también implicará gastos administrativos para el funcionamiento de este pliego. Este costo incluye, por ejemplo, gastos por personal administrativo y CAS, locación de servicios, consultorías, gastos en mantenimiento, gastos operativos rígidos (electricidad, agua, telefonía, limpieza, seguridad, alquileres), entre otros servicios.

Durante los últimos cinco años, los ministerios han destinado, en promedio, 7,6% de su presupuesto en gastos administrativos, lo que equivale a S/396 millones anuales por ministerio. Este porcentaje supera el 30% en el Minjus (37,4%) y en el Minam (30,3%), mientras que es solo de 1,6% en el Mindef.

Para el Ministerio de Infraestructura, se asume que este tendría gastos administrativos similares a los del MTC (4,6%), debido a su potencial presupuesto total (cerca de S/11 mil millones) y a la similitud respecto de las áreas en las cuáles ejecutará inversión pública. Luego de restar los gastos propios de las unidades ejecutoras que serían fusionadas, el costo administrativo adicional de centralizar estas unidades sería de S/169 millones anuales. Ello es más de seis veces el gasto promedio administrativo de Pro Inversión –entidad promotora de la inversión privada– de los últimos cinco años (S/27 millones).

Más allá de los problemas de diseño y de los costos asociados, la creación de este ministerio plantea la necesidad de una discusión más profunda sobre el planeamiento estratégico de la infraestructura pública en el Perú. Por ejemplo, una de las primeras tareas del nuevo ministerio sería elaborar y proponer un Plan Nacional de Infraestructura con enfoque territorial y social, que retome los objetivos del plan aprobado en el 2019.

Otro aspecto clave es la rectoría del sistema de inversión pública nacional, así como la definición de las competencias de los niveles de gobierno en el marco de la descentralización. Sin embargo, si bien estos asuntos son fundamentales para resolver las ineficiencias en la ejecución de proyectos de infraestructura, no son examinados a profundidad en el proyecto de ley.

En lo inmediato, es urgente elevar las capacidades de los funcionarios encargados de la obra pública, especialmente en los gobiernos subnacionales, priorizando para ello la reforma del servicio civil. Con o sin un nuevo ministerio, la profesionalización de los servidores públicos es indispensable para cerrar la brecha de infraestructura.