Gestión pública basada en misiones

De cara a las venideras elecciones generales y a la actual situación de notorio en el proceso de desarrollo nacional, se hace indispensable poner en el centro de la discusión ciudadana la cuestión de qué queremos ser como país y de cómo pretendemos lograrlo. Es necesario para ello acotar un marco conceptual que facilite la conversación.

Conviene entonces hacernos eco de lo postulado por la reconocida economista ítalo-británica Mariana Mazzucato: “El siglo XXI se define cada vez más por la necesidad de responder a importantes desafíos sociales, ambientales y económicos. A veces denominados ‘grandes desafíos’, estos incluyen amenazas ambientales como el cambio climático, problemas demográficos, de salud y bienestar, así como las dificultades para generar un crecimiento sostenible e inclusivo. Estos problemas son complejos, sistémicos, interconectados y urgentes, y requieren perspectivas diversas. La pobreza no puede resolverse sin prestar atención a las interconexiones entre nutrición, salud, infraestructura y educación.”

Tal reflexión, trasladada al contexto peruano, implica que la mayoría de los principales problemas que nuestro país afronta en su zigzagueante proceso de desarrollo socioeconómico tienen una característica común: son complejos y sistémicos, es decir, para alcanzar resultados eficaces requieren ser abordados mediante respuestas multifacéticas, multisectoriales e involucrando a una variedad de actores, pues las prevalecientes soluciones unidimensionales tienden a ser notoriamente ineficaces e insuficientes.

Tomemos el ejemplo el problema de la inseguridad ciudadana para comprender a qué nos estamos refiriendo: la parálisis gubernamental, cuando no la abierta complicidad de altas autoridades públicas con actividades criminales, va de la mano con la falta de visión estratégica dentro del propio Estado y entre diversos estamentos sociales para enfrentarla. Es clamorosa la pobreza analítica y propositiva existente ante tan mayúsculo desafío de política pública, que generalmente se circunscribe a propuestas de epidérmicas reformas en la legislación penal. De un lado está la ineficacia de este tipo de respuesta de política pública, considerando la gran disfuncionalidad que caracteriza tanto al sistema de administración de justicia como al carcelario, y los comprobados efectos limitados de tal enfoque sancionador. ¿Qué eficacia podemos esperar de un sistema de administración de justicia radicalmente corrupto, lento y burocrático, cuyo diseño institucional además relega insensiblemente los intereses de las víctimas para privilegiar los mal entendidos y peor ejecutados afanes punitivos? ¿Qué eficacia podemos esperar de un sistema carcelario cuyo único resultado es el deshumanizar más a los internos, y anular sus ya limitadas capacidades productivas y de socialización, lo cual dificulta por tanto la tarea de reinsertarse como ciudadanos de bien?

Por el otro lado están las muy diversas y fundamentales dimensiones causales que son dejadas de lado en ese enfoque sancionador, de gestión de los factores que actúan como insumos de la inseguridad ciudadana: el rol de la Policía Nacional y de otros actores de control social incluyendo las pésimamente reguladas “empresas de seguridad privada”; el mercado ilegal de armas de fuego, en parte abastecido por corruptos miembros del Ejército y de la Policía; la función de los centros carcelarios, que en puridad son universidades de la degeneración; la gravitación de las masivas actividades económicas ilegales, que requieren de la violencia y del caos institucional para prosperar; la ausencia de políticas migratorias selectivas e incentivadoras de la buena ciudadanía; etc.

Además, existe una grave deficiencia epistémica en el diseño de las políticas públicas y de la organización institucional del Estado, heredada de la racionalidad positivista, que se basa en enfoques sectoriales y de casi nula capacidad concertadora, cuando los desafíos frecuentemente son de naturaleza multidimensional y sistémica, que por tanto requieren de respuestas multisectoriales e involucrando a multiplicidad de actores. Este sesgo sectorial es particularmente notorio en lo que concierne a la asignación de recursos del presupuesto público, que está focalizada en rigideces contables y burocráticas, que excluyen cuando se requiere incluir; que impiden coordinar interinstitucionalmente, cuando eso es lo que el sentido común y el objetivo de la eficacia aconsejan.

A contramarcha del status quo, en línea con lo propuesto por la destacada economista Mariana Mazzucato y otros, se requiere diseñar una gestión pública basada en misiones, es decir en la articulación multisectorial dentro del propio Estado pero también en concertación con empresas, la academia y las ONGs, para formular y ejecutar políticas públicas eficaces frente a los principales problemas nacionales complejos.

La gestión pública basada en misiones implica redefinir el rol del Estado, para que sea un proactivo catalizador de alianzas multiactor. Es decir, se requiere abandonar el dogma simplón según el cual el mercado es siempre más eficaz para solucionar los problemas públicos, sin retroceder hacia el estatismo. Sostiene Mazzucato: “Estos ambiciosos objetivos exigen replantear el papel del gobierno y las políticas públicas en la economía. En particular, requieren una nueva justificación de la intervención gubernamental que vaya más allá de la simple corrección de las fallas del mercado. En este contexto, la política también implica cocrear y coconfigurar los mercados, creando diferentes criterios para justificar, impulsar y evaluar las políticas públicas. Las inversiones públicas orientadas a misiones no se enfocan en eliminar riesgos ni de nivelar el campo de juego, sino de inclinar el campo de juego hacia los objetivos deseados. Esto incluye tomar decisiones estratégicas sobre el tipo de cambios tecnológicos transversales que afectarán la creación de oportunidades en todos los sectores […], el tipo de financiación necesaria, los tipos de empresas innovadoras que necesitarán apoyo adicional, los tipos de colaboraciones con otros actores que se deben buscar […] y los tipos de regulaciones e impuestos que pueden recompensar el comportamiento deseado”.

La gestión pública basada en misiones demanda reconfigurar el Estado y sus instituciones, incluyendo los sistemas de planeamiento estratégico (para promover la priorización democrática de misiones); los sistemas de ejecución de la inversión pública (para dotarla de mayor eficacia y probidad, pero también de mayor flexibilidad para concertar acciones entre sectores estatales y actores no-gubernamentales); así como los sistemas reguladores de la libre competencia (para garantizar que los agentes económicos compitan en igualdad de condiciones y que los consumidores cuenten con adecuadas protecciones). Aunque el sistema de planeamiento estratégico del Estado peruano es deficientísimo, existen coordenadas establecidas genéricamente para identificar misiones prioritarias, como es el caso de los consensos reflejados en las políticas de Estado del Acuerdo Nacional.

En materia de ejecución de inversiones orientadas hacia misiones, conviene establecer un sistema institucional que fomente el uso intensivo de fideicomisos públicos, cuya naturaleza debiera posibilitar el obviar los engorrosos procedimientos usuales de contratación pública. Los fideicomisos públicos podrían permitir, por ejemplo, que recursos del presupuesto estatal sean combinados con inversiones no-gubernamentales -de empresas, entidades académicas, ONGs o agencias de cooperación internacional- para el logro de determinadas misiones. La supervisión del uso de los recursos asignados a estos fideicomisos públicos podría estar a cargo de una superintendencia especializada.

Dando cara a la creciente captura del Estado por intereses criminales, a la abrumadora polarización política y a la incompetencia para generar un desarrollo socioeconómico equitativo y sostenible, es necesario recuperar la capacidad de forjar consensos y de unir voluntades alrededor de misiones estratégicas públicas, y de organizarnos para alcanzarlas. Se lo debemos a nuestros compatriotas históricamente postergados, a las generaciones futuras, y nos lo debemos a nosotros mismos.