¿Cuáles son los desafíos de la inversión pública para el próximo gobierno?

Casi todas las agrupaciones políticas que buscan llegar al sillón presidencial este año proponen o tienen entre sus objetivos impulsar la inversión pública en infraestructura, ya sea para reactivar la economía o fortalecer los servicios básicos.

El candidato de Renovación Nacional, Rafael López Aliaga, por ejemplo, plantea un “gran shock de inversiones públicas” y entre sus propuestas se encuentra la construcción e implementación de un tren de Tumbes a Tacna. Yonhy Lescano, por su parte, promete una carretera de cuatro carriles de Lima a Huancayo.

Más aún, el plan de gobierno de Perú Libre, que tiene como candidato a Pedro Castillo, propone eliminar los programas de infraestructura tanto de Educación como de Salud (Pronied y Pronis, respectivamente), encargados de formular, ejecutar y supervisar los proyectos en estos campos, para que los gobiernos regionales asuman esa función.

Si bien el desarrollo de la infraestructura se puede financiar con recursos fiscales y privados, todos los proyectos tienen que pasar por el Sistema Nacional de Inversión Pública que enfrenta una serie de problemas estructurales.

Para darnos una idea de esta situación, Elmer Cuba, socio de Macroconsult, precisó que, en los últimos 25 años, la inversión pública ha representado entre el 4% y 4,5% del PBI. Esta es su máxima capacidad, según Cuba, no por falta de recursos, sino por el problema sistémico que enfrenta.

“Ese nivel de inversión es la capacidad normal de gestión de los gerentes encargados de la inversión pública”, sostuvo.

Incluso, el director de Videnza Consultores, Luis Miguel Castilla, precisó que cada año se dejan de ejecutar S/15.000 millones presupuestados en inversión pública y, peor aún, según el último reporte de la contraloría, existen 867 obras paralizadas por un total de S/16.871 millones debido a los problemas del sector.

CAUSAS

De acuerdo con Castilla, uno de los principales factores que explican esta situación es la alta rotación de los funcionarios vinculados al sistema nacional de inversión pública, la inadecuada capacidad técnica de los mismos y los desincentivos a la toma de decisiones debido al temor de ser fiscalizados y sancionados por el sistema de control interno.

A lo anterior se suma, según Castilla, que la contraloría interviene en temas técnicos, que van más allá de sus competencias.

El también exministro de Economía comentó que existe un problema en la ejecución de proyectos de los gobiernos subnacionales. Alrededor del 65% de la inversión pública está a cargo de ellos. Estas obras se caracterizan por ser muy pequeñas y pasar el filtro de factibilidad de Invierte.pe con muchas deficiencias en los expedientes técnicos.

Por ejemplo, según la contraloría, el 73% de los proyectos paralizados pertenece a los gobiernos regionales. Estas obras tienen un valor promedio contractual de S/23,6 millones.

“Son problemas de gestión, capacidad técnica e incentivos perversos que evitan que haya una ejecución más elevada de la inversión pública. Obviamente, los problemas empiezan a exacerbarse cuando uno habla de autoridades subnacionales”, mencionó.

Otra de las causas de que exista en el Perú una millonaria cartera de proyectos paralizados son los problemas que existen en el ámbito contractual, que también están relacionados por las dificultades anteriores.

A decir de Flavio Ausejo, especialista en políticas públicas de la Escuela de Gobierno de la PUCP, muchos proyectos acaban en controversias o hay dilaciones que tienen que ver con permisos, interferencias o falta de saneamiento en los predios, que hacen que los proyectos se alarguen más allá de la cuenta.

Sobre la problemática en el ámbito contractual, Castilla citó como ejemplo el proyecto de irrigación Majes Siguas II, que se adjudicó en el 2010 y que hasta hoy no se logra concluir por distintos conflictos que han pasado por el Tribunal Constitucional, debido a discrepancias entre Arequipa y Cusco por el recurso hídrico, hasta cambios en la concepción del proyecto y adendas que no se han podido firmar.

“Hay muchos otros proyectos que están paralizados, muchos tienen que ver con los compromisos que el Estado asume en los procesos de APP no los cumple. En particular, el saneamiento físico legal de los predios y eso explica por qué la Autopista del Sol, en el norte, está sin concluir y también es una concesión que se otorgó hace más de 10 años”, concluye Castilla.

PROINVERSIÓN

No obstante, las deficiencias también alcanzan a Proinversión que, en el último quinquenio, redujo tanto el monto como el número de proyectos adjudicados.

El ex director ejecutivo de la entidad Alberto Ñecco explicó que ello se debe a que Proinversión opera como un licitador de proyectos y su agilidad depende del trabajo de otros actores que forman parte del proyecto, como la entidad estatal que encarga la licitación, el Ministerio de Economía, los reguladores y la contraloría.

Ñecco añadió que la agencia no tiene el rango ni la visibilidad necesarios para empujar a los actores con el propósito de que realicen sus funciones.

“Los ministros, los ministerios, los reguladores y muchos de los actores en el camino acaban culpando a Proinversión por problemas de gestión en sus propias instituciones o carteras”, indicó Ñecco.

También, Ñecco precisó que un segundo problema que afronta Proinversión son las complejidades de las normas. El ex funcionario indicó que la formulación de proyectos en Invirte.pe es una ‘caja negra’, debido a que exigen requisitos innecesarios o redundantes.

“Por ejemplo, el Ministerio de Vivienda, en el 2018, lanzó una ventana de iniciativas privadas cofinanciadas, que su institución iba a formular. En el 2018, me dijeron en 6 meses lo formulo y te lo paso para que los estructures. Estamos en el 2021 y no todavía no acaban de formularlos”, indicó.

FONDOS PARA LA INVERSIÓN PÚBLICA

Recientemente, funcionarios del Ministerio de Economía habían señalado al Congreso que por el marco económico y fiscal en el que que nos encontramos, el espacio para absorber la realización de proyectos de infraestructura nuevos es nulo. ¿Hay o no plata para invertir?

A decir de Cuba, de Macroconsult, sí hay recursos para el desarrollo de proyectos, además la meta de déficit fiscal la fija el MEF y este podría modificarla. Incluso detalló que el 2021 se espera que sea un buen año para los ingresos fiscales.

De acuerdo con Cuba, la economía, en el 2021, rebotaría con un nivel de crecimiento de alrededor del 9% y 10% y por cada punto porcentual de incremento, la recaudación aumenta en una proporción mayor, con lo cual el déficit fiscal disminuiría.

Indicó que al impacto del rebote de la economía sobre la recaudación hay que añadirle el efecto del incremento del precio del cobre sobre las utilidades de las empresas mineras, que se reflejarán en las cuentas del gobierno, en marzo del próximo año, luego de la regularización del pago del Impuesto a la Renta.

A juicio de Guillermo Arbe, gerente de Estudios Económicos de Scotiabank, si bien por la coyuntura existe una restricción presupuestaria para la ejecución de proyectos, se deben buscar alternativas de participación en el sector privado.

El economista señaló que está bien que existan avances en la realización de proyectos mediante el mecanismo de gobierno a gobierno, y se debe buscar que el desarrollo de proyectos de infraestructura sea el motor de crecimiento que permita la recuperación de la economía, la generación de empleo y de recaudación fiscal. “Pero la forma de hacerlo es siendo juicioso en cuanto al mejor uso de los recursos fiscales”, comentó.

Por último, Arbe precisó que otro aspecto en cuanto a la inversión que el próximo gobierno tiene que hacer es dejar de lado las ideologías y promover la inversión en el sector minero, que presenta una gran oportunidad que no se debe desperdiciar.

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