¿Son ilegales negociaciones entre Ejecutivo y Legislativo?

(María Rosa Villalobos / Daniel Macera) La semana pasada, una serie de videos y audios –cuyos involucrados ofrecían, aparentemente, votos en contra de la vacancia por obras de infraestructura en regiones– impulsó la renuncia de Pedro Pablo Kuczynski a la Presidencia de la República.

En este contexto, el congresista Kenji Fujimori, uno de los protagonistas de esta controversia, afirmó que en la Comisión de Presupuesto del Parlamento, presidida por Fuerza Popular durante los últimos dos años, hubo una repartija de obras. “Se repartieron obras por el valor de S/5 millones a cada parlamentario de Fuerza Popular con su lista de proyectos en mano”, denunció.

A raíz de estas declaraciones y más allá de las críticas, lo afirmado por el congresista podría significar una práctica tal vez cuestionable, pero no necesariamente ilegal.

NEGOCIACIONES
El Ejecutivo debe presentar anualmente el proyecto de ley de presupuesto a más tardar el 30 de agosto al Congreso. Antes de esta fecha, se realizan conversaciones y acuerdos informales dentro del mismo Ejecutivo, explica el capítulo sobre el caso peruano de la publicación “Quien decide el presupuesto” (BID, 2010), cuyos autores son el ex ministro de Economía Luis Carranza y los economistas Jorge F. Chávez y José Valderrama.

Una vez aprobada la propuesta de ley, esta es enviada al Congreso, que cuenta con 90 días para revisarla, evaluarla y proponer modificaciones. Es aquí, de hecho, donde comienza la verdadera negociación.

Según la publicación del BID, al estar conscientes los miembros de la Comisión de Presupuesto de su poco conocimiento y experiencia técnica para realizar un análisis profundo de la propuesta de ley, el Ejecutivo, comandado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), suele ejercer una notoria influencia sobre la aprobación o rechazo de los pedidos de los legisladores.

Sin embargo, en el marco de estas negociaciones, el MEF tiene claro también que deberá pagar un precio por la aprobación de su proyecto. Por eso, el ministerio “deja de lado una pequeña porción del presupuesto para atender las enmiendas propuestas por los miembros del Congreso (que corresponde a menos del 0,5% del presupuesto total ) [...] para que la estructura principal del presupuesto permanezca inalterada”, se lee en el documento del BID.

Aplicando este criterio al presupuesto del 2018 (S/157.158 millones), el monto reservado para atender los pedidos del Congreso sería de casi S/800 millones.

Un ex alto funcionario del MEF de la administración de Ollanta Humala explicó a El Comercio que, en efecto, el MEF busca que los cambios que sufra el proyecto de presupuesto en el Congreso no se conviertan en autogoles. La negociación, sin embargo, depende de la composición de fuerzas entre el Legislativo y el Ejecutivo. En un gobierno débil, como el de PPK, el Congreso podrá lograr más cambios.

Una simple comparación del proyecto de ley original presentado por el Ejecutivo en agosto del 2017 frente al documento final aprobado en noviembre de ese año evidencia el resultado del tira y afloja descrito: mientras que el primero contemplaba 71 disposiciones complementarias, el segundo tuvo 122.

En lo que coincidieron varios altos funcionarios del MEF de las administraciones de Alejandro Toledo, Alan García y Humala es en que esta práctica no es, en sí misma, ilegal.

“Con excepciones, es hasta una tradición que el presidente de la Comisión de Presupuesto vaya con estas práctica. [...] La negociación política per se no tiene por qué ser ilegal. Se destina un monto de obras para que los de la Comisión de Presupuesto, que son los que reciben las demandas más angustiantes, puedan quedar bien con sus electores”, detalla una de las fuentes.

En coincidencia, Luis Valdivieso, ex ministro de Economía del gobierno de García, sostiene que esta negociación tampoco configura una falta ética.

“El presupuesto es una institución que expresa la voluntad del pueblo. El Congreso representa al pueblo. Así, cada uno expresa sus preferencias. Al final hay una reasignación, pero no es dramática”, afirmó.

El Perú no es la excepción. De hecho, en EE.UU. se ha generalizado la expresión ‘pork barrel’ (barril con carne de cerdo) para describir las asignaciones presupuestarias a proyectos favorecidos por congresistas a cambio de su respaldo.

Sin embargo, las fuentes consultadas coinciden en que esta práctica puede traspasar la frontera de lo legal en al menos tres escenarios: que exista una relación entre el congresista que propone la obra, el gobierno subnacional que la ejecutará y un contratista que se vea favorecido; que el congresista exija dinero a las autoridades subnacionales o a las empresas a cambio de gestionar las partidas presupuestales para los proyectos; o que se intercambien obras por votos o actos de transfuguismo.

LA RUTA TRANSPARENTE
Para Caroline Gibu, directora ejecutiva de Ciudadanos al Día, la ciudadanía no solo debería conocer cómo se elabora el presupuesto, sino también contar con una herramienta que le permita conocer las diferencias entre el proyecto de ley del Ejecutivo y el documento finalmente aprobado.

Además, considera necesario que el debate del proyecto, en el cual solo intervienen el Ejecutivo y el Legislativo, cuente con una mayor participación de especialistas independientes. “Como el ciudadano no conoce cómo se elabora el presupuesto, se hacen lobbies de ciertas obras”, sostiene.