Congreso: 4 de cada 100 proyectos cumplen estándar mínimo de análisis costo beneficio

(Informe El Comercio - IPE) La semana pasada se instalaron las nuevas comisiones ordinarias del Congreso para el período legislativo 2019-2020. Según el proyecto de ley (PL) que propone crear una oficina de asuntos económicos en el Congreso, solo cuatro de cada 100 iniciativas presentadas por los congresistas cumplen con estándares mínimos de análisis costo-beneficio. Además, el 7,6% del total de iniciativas presentadas desde julio del 2016 se convirtieron en leyes. En este sentido, es relevante hacer un balance de los proyectos de ley presentados ante la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera en el último año. 

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CARACTERÍSTICAS
Durante el período de sesiones 2018-2019, se presentaron 157 PL en la comisión. El grupo parlamentario con la mayor cantidad de iniciativas legislativas presentadas fue Fuerza Popular con 51, seguido por Peruanos por el Kambio (13), Nuevo Perú (12) y Alianza para el Progreso (10).  

Los principales temas abordados fueron el sistema tributario con 50 proyectos y el sistema de pensiones con 25. El resto de PL están vinculados al sistema financiero (12), sector agrícola (11), sistema de salud (7) y otros (51) como el desarrollo de la Amazonía y zonas altoandinas, sector hidrocarburos, sector eléctrico, etc. En cuanto a su estado, casi el 70% de las iniciativas se encuentra en comisión (108), 22 cuentan con dictamen para ser debatidas en el pleno, 25 fueron promulgadas o cuentan con autógrafa, y solo dos fueron rechazadas. 

SISTEMA TRIBUTARIO
Entre los proyectos que implican reformas al sistema tributario, destacan las 15 iniciativas para modificar la Ley de Canon, pero solo uno cuenta con dictamen favorable para ser debatido en el pleno. La mayoría de estas propuestas aún se encuentran siendo discutidas en la comisión y se enfocan, principalmente, en la distribución del canon forestal, petrolero y en la creación del canon hídrico. La única iniciativa con dictamen favorable busca establecer que el canon forestal esté constituido exclusivamente por cobros que recaude el gobierno nacional. 

Un segundo grupo de proyectos tributarios está relacionado con el sector minería. Entre ellos, destaca la promulgación del PL que prorroga la vigencia de la Ley 27623 hasta el 2020. Esta última dispone la devolución del Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto de Promoción Municipal a las empresas mineras durante la fase de exploración. La iniciativa busca incentivar la inversión en exploración minera que se caracteriza por tener un largo período de maduración y alta volatilidad en sus precios. Por ello, distintos países mineros como Australia y Canadá otorgan estos incentivos durante la fase de exploración. Sin embargo, también se presentó otro PL –aún se encuentra en comisión y no cuenta con dictamen– que busca derogar la Ley 27623. 

Por otro lado, destacan los cuatro proyectos de ley vinculados al “pago oportuno” de facturas, en especial aquellas emitidas por las micro y pequeñas empresas. En este grupo, se encuentra la propuesta de fijar un plazo máximo de 30 días calendario desde la recepción de la factura y un plazo excepcional que no debe exceder los 60 días calendario y debe ser registrado en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Esta iniciativa cuenta con dictamen favorable de la comisión y considera que, a escala internacional, el plazo promedio de pago de facturas es de 34 días. Alternativamente a estos esquemas de control, el desarrollo y expansión del mercado del factoring sigue pendiente en el país. 

SISTEMA DE PENSIONES
Las iniciativas legislativas relacionadas al sistema de pensiones se centran, principalmente, en cambios al sistema privado (15 de los 25 proyectos sobre pensiones). Por ejemplo, los proyectos buscan incluir una comisión en función a la rentabilidad del fondo de pensiones o destinar un porcentaje del IGV pagado por el afiliado a su fondo previsional en la AFP. Dichas medidas están siendo discutidas en comisión. Por su parte, el PL que establece el Régimen Especial de Jubilación Anticipada en el sistema privado de pensiones fue promulgado en mayo de este año a pesar de la oposición de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), el MEF y otras instituciones relevantes. La reducción de la edad de jubilación tendría un efecto negativo sobre la pensión del afiliado dado que aporta por un menor período. 

A pesar de que el sistema nacional de pensiones presenta mayores deficiencias –según estimaciones del IPE, el 68% de sus afiliados no recibiría pensión–, solo 5 PL se centran en cambios en la Oficina de Normalización Previsional (ONP). Entre ellos, destaca la iniciativa que busca permitirle a la ONP la creación de cuentas individuales de ahorro previsional. Actualmente, los aportes de sus afiliados no alcanzan para financiar el total de pensiones. 

SIN CUANTIFICAR
El reglamento de la Ley 26889 establece que toda ley debe contar con un análisis costo-beneficio para determinar su impacto y la conveniencia de su promulgación. Así, toda iniciativa legislativa debe intentar cuantificar su efecto sobre las empresas, los trabajadores, el Estado y el bienestar general. No obstante, casi dos tercios de los proyectos evaluados tan solo incluyen la frase estandarizada “no genera gasto adicional al Estado” o una variante de ella. Es decir, 99 de los 157 PL no realizan un análisis riguroso sobre sus consecuencias. 

Si bien los 58 proyectos restantes registran un análisis más extenso, este continúa siendo insuficiente. En la mayoría de casos, se suele describir el impacto esperado del proyecto, pero no se presenta una cuantificación. En esta línea, en el 2016 se presentó un PL para la creación de una oficina de asuntos económicos del Congreso, que se encargaría de realizar un análisis técnico de las iniciativas del Legislativo y un estudio ex post de las leyes vigentes. Este proyecto, sin embargo, permanece sin debatirse en la Comisión de Economía.