El Niño desde la experiencia

Una verdad que solo se reconoce cuando se ingresa al servicio público, es que la gestión pública es 25% teoría y 75% experiencia. Solo se aprende a servir, sirviendo; y a resolver problemas públicos, en la práctica pública.

El Fenómeno de El Niño (FEN) es un evento natural que cada cierto tiempo presenta características que magnifican sus efectos dañinos, adquiriendo categoría de extraordinario. En el Perú, los FEN extraordinarios más recientes ocurrieron en el siglo XX y ninguno, aún, en el siglo XXI¹. El FEN de 1998 registró efectos más intensos que sus predecesores, pero gracias a las obras de prevención, al manejo de la emergencia y a la gestión de la reconstrucción, sus efectos fueron mitigados y los daños menores a lo esperable, lo que fue reconocido por los organismos especializados y la comunidad internacional.

La naturaleza excepcional de un El Niño extraordinario constituye una escasa oportunidad para que expertos, autoridades, empresarios y ciudadanos aprendan o validen conocimientos. Ciertamente, esta experiencia deja enseñanzas y lecciones que no se pueden aprender de otra manera o en otras circunstancias, en particular en lo referido a la toma de decisiones críticas y la gestión de un territorio en riesgo tan amplio y diverso, como el peruano. En este sentido, El Niño del 98 dejó importantes lecciones que deben ser utilizadas ahora.

En lo que se refiere específicamente a las tareas de prevención, si bien las zonas sensibles están identificadas: quebradas, puentes, cauces, ciudades; resulta más difícil identificar los riesgos en zonas urbanas, que tienen el agravante del riesgo sobre la integridad y vida de las personas. A tal efecto, una herramienta que debería ser muy útil para determinar las labores requeridas debería ser el plan de ciudades sostenibles, elaborado por el Ing. Julio Kuroiwa, lamentablemente fallecido, en el marco del plan de reconstrucción de El Niño 1988 y que identifica con absoluta claridad, las zonas urbanas en riesgo.

En este mismo aspecto preventivo, muy útil pero no suficiente, debe resultar el trabajo realizado y programado por la ANIN (ex reconstrucción con cambios) porque puede permitir el uso de las empresas ya contratadas que se encuentran en las zonas en riesgo, para realizar las obras de prevención adicionales requeridas. Obviamente, todo dentro del marco de legalidad y contratación de emergencia que deberá implementarse por lo corto del tiempo disponible, bajo la supervisión de los diferentes sectores o ministerios, a los cuales se les podría asignar zonas específicas.

Sin embargo, la principal acción a realizar para prevenir los costos más altos ligados a daños, en particular a las personas, es la estrecha coordinación con los gobiernos locales, tanto para apoyar el diseño y ejecución de obras que puedan ser requeridas, como, sobre todo, para concretar la organización de la población para la gestión de la emergencia. Esta, es una tarea que no tiene antecedente específico, pero que debe tomarse en consideración a partir del El Niño costero del 2017, en que la respuesta de la población, en particular los jóvenes, fue mucho más eficaz que la del Estado para mitigar los efectos de un fenómeno que, sin la virulencia de un FEN extraordinario, causó mucho daño. En ciudades como Chiclayo, que no cuentan con un desagüe pluvial, que tiene sus redes de desagüe mayoritariamente colapsadas (en particular en el centro de la ciudad) y cuya napa freática se encuentra tan cerca de la superficie que tiene un suelo con poca capacidad de absorción; el rol de la población en caso de inundación es vital y debería constituir el mecanismo de primera respuesta. Como dato, el 14 de febrero de 1998, 9 horas de lluvia precipitaron sobre la ciudad 114ml lo que significó que en una sola noche se precipitara sobre la ciudad el volumen acumulado de 5 años de lluvia.

No obstante, la fase más compleja de gestionar será sin duda la emergencia, en particular porque no todo ocurrirá como se espera ni donde se espera. Nuevamente, la coordinación con autoridades locales, la capacidad de respuesta inmediata, la capacitación de la población y el apoyo con maquinaria, será fundamental para mitigar el impacto. En este aspecto, otra lección que dejó la gestión de El Niño del 98 fue la necesidad de que el Estado cuente con maquinaria propia para afrontar la emergencia, porque al ser la maquinaria privada una herramienta de trabajo, los propietarios no la podían exponer demasiado, de manera tal que en situaciones de crecidas de ríos o precipitaciones intensas, el privado retiraba su maquinaria, lo que hacía perder valiosísimas horas de trabajo. En el 98 desde la PCM se gestionó de manera centralizada toda la maquinaria estatal, ya fuera de agricultura, transportes, vivienda, ministerio de la presidencia o proyectos especiales, pero llegó un momento en que fue necesario adquirir, en plena emergencia, maquinaria adicional ante el retiro de la maquinaria privada. Esta gestión centralizada incluyó, en algún momento de la emergencia, inclusive los helicópteros de las FF.AA. que se iban distribuyendo según los avances del evento.

En lo que respecta a la institucionalidad para enfrentar El Niño del 98, en plena emergencia el gobierno nombró una comisión denominada Comisión Especial Fenómeno del Niño, a la que se le encargó la gestión financiera de la emergencia y la aprobación del gasto a todo nivel gubernamental. Dicha Comisión estuvo integrada por el Viceministro de Hacienda del MEF, Alfredo Jalilie, el Jefe de la Oficina de Inversiones del MEF, Humberto Gobitz; y un representante de la PCM que es el autor de esta nota. Actuó como secretario de la misma el Director General de Presupuesto Público del MEF, Sr. Reynaldo Bringas. Esta Comisión no se limitó a dar soporte financiero a la emergencia, sino que contribuyó a la adquisición centralizada de maquinaria y empezó a planificar la reconstrucción, requiriendo apoyo al BID y al Banco Mundial y gestionando, a través de ellos, un concurso para la contratación de una consultora de nivel mundial para dar soporte a la reconstrucción, en particular a los gobiernos regionales y municipales. El concurso se ejecutó en plena emergencia y permitió que al final de dicha etapa, la consultora elegida (la firma italiana LOTTI) ya estuviera contratada y en funciones.

La fase de rehabilitación y reconstrucción empezó apenas terminada la emergencia, en junio 1998 y para dirigirla se creó el Comité Ejecutivo de Reconstrucción de El Niño – CEREN, que estuvo presidido por el Ing. Alberto Pandolfi y que tuvo adscrita y trabajando de la mano, a la Comisión Especial Fenómeno del Niño. Para realizar adecuadamente sus funciones, el MEF asignó al CEREN al 50% de los técnicos de la Oficina de Inversiones que, con la asesoría de Lotti, dieron apoyo a los distintos gobiernos locales y regionales y a los organismos públicos descentralizados, para la elaboración de los expedientes técnicos, lo que fue especialmente útil para los gobiernos locales, pues permitió complementar la capacidad técnica local con una visión más especializada.

La inmediata ejecución de la reconstrucción tuvo la ventaja de poder realizar las obras necesarias sin que la consideración a la dimensión de un FEN extraordinario se perdiera en la escasa memoria institucional de la administración pública peruana. Claro ejemplo de esto lo constituyen la reconstrucción de las calles de Sullana en Piura diseñadas para que funcionaran como desagüe pluvial y la reconstrucción de las calles del Barrio San José, en Tumbes. Paralelamente, se diseñó un plan de rehabilitación urgente que permitió que en diciembre de 1998 se recuperase toda la transitabilidad a nivel nacional, inaugurándose las obras viales correspondientes por el presidente Fujimori y los máximos líderes del Banco Mundial y el BID.

El gobierno entrante tiene un reto muy difícil por delante, gestionar un evento que se advierte como uno sin paralelo y con tremendo poder destructivo; más aún, lo tendrá que hacer con poco tiempo en el ejercicio de funciones y con cambios de autoridades locales y regionales en la época en que probablemente se presenten los efectos más intensos.

¿Qué se puede recomendar a partir de la experiencia?

Se requiere liderazgo al mayor nivel posible y con todas las facultades y prerrogativas necesarias. Un líder con visión centralizada, es necesario.

Aprovechar la experiencia y construir a partir de ella. No hay espacio para aprender, no, por lo menos, a nivel de quienes dirijan esta tarea.

Desconcentrar y delegar el poder. Es importante involucrar a los ministros y altos funcionarios en las tareas a realizar.

Coordinación, pues hay un conjunto de entidades del poder ejecutivo involucradas y competentes, que deben actuar bajo una misma estrategia y política.

Diseñar mecanismos participativos que incorporen a la población organizada. Este punto hubiera sido de suma utilidad en el 98. Por otro lado, la experiencia reciente indica que la población se va a sumar. Más eficiente serpa su participación si se hace de manera estructurada y planificada.

Considerar la acción subsidiaria del Estado y la gestión por convenios como una posible respuesta a a la coyuntura de cambio inevitable en la gestión municipal y regional y que permitiría que el Ejecutivo se encargue de ciertas tareas de prevención y de emergencia que en principio deberían estar a cargo de gobiernos locales. Ello requeriría la creación del marco legal necesario.

Por otro lado, otra tarea importante es la validación de un plan de prevención nacional que permita tener certeza que se encuentran comprendidas todas las posibles zonas afectadas. En el 98, tomando como base el Niño del 83, la prevención estuvo focalizada para un alto impacto en el norte del país; sin embargo, en enero 1998 dos sucesos afectaron tremendamente otras zonas: un aluvión en Santa Teresa en la provincia de la Convención en el Cusco y la posterior inundación (y grave afectación) de la central hidroeléctrica de Machu Picchu y la pérdida total del tramo de la ruta férrea Aguas Calientes (Machu Picchu) – Quillabamba, que hasta la fecha no ha sido recuperada. UN plan actualizado debe considerar la posibilidad de lluvias en Lima y la protección de restos arqueológicos y monumentales.

Finalmente, entre el 1998 y el 2026, el PBI peruano ha crecido casi 7 veces, lo que implica que el daño potencial podría ser mucho mayor, pero también, que hay un sector privado más robusto y sólido que seguramente podrá ser un aliado importante en la gestión del evento.

Estuve en Pisco solo horas después del terremoto del 2007. Llegué para ayudar a mi profesor y amigo, Padre Alfonso Berrade, párroco de Pisco, cuya Iglesia se cayó en el terremoto. Me quedé varios días ayudando y pude constatar que la desorganización para responder a los efectos del terremoto. El 2017 estuve colaborando con cientos de jóvenes y ciudadanos de Chiclayo preocupados por llevar ayuda a los damnificados por el Niño Costero. Pude constatar que la respuesta del Estado, en un escenario en que horas y días cuentan, fue tardía. No debería repetirse. Si bien, poco, hay tiempo.