La gestión pública y los desastres (2)

La semana pasada planteaba la discusión respecto de qué reformas o cambios en la gestión pública actual serían necesarios para enfrentar eficazmente los desafíos que nos plantea la gestión de riesgos de desastres. Para ello es necesario tener claro cuáles son los retos que debemos afrontar.

Primero, decía, está la incertidumbre política respecto de la inversión en prevención. Sabemos que existen riesgos de desastres, pero es imposible determinar con certeza cuándo, cómo y en dónde se van a materializar. Para políticos que enfrentan tantas necesidades simultáneas en tantos frentes, invertir en obras cuya utilidad no será necesariamente evidente en el corto plazo no resulta de lo más atractivo. Necesitaríamos liderazgos que piensen en el largo plazo y capaces de aislarse de las presiones de la coyuntura inmediata, una combinación muy difícil de encontrar.

Segundo, ¿quién debe tomar las decisiones respecto de qué, cómo y dónde intervenir? De un lado, podría decirse que, dada la debilidad de las autoridades locales y regionales, lo mejor sería un manejo centralizado por el gobierno nacional. Sin embargo, también es cierto que enfoques centralistas que desatiendan las grandes diferencias y particularidades regionales y locales, las diferentes dimensiones y sectores involucrados (vivienda, transporte, agricultura, entre muchos otros), el saber y las capacidades existentes en la sociedad civil en esos ámbitos, y que además impongan lógicas tecnocráticas, difícilmente volverán sostenibles y viables los esfuerzos que se hagan. Encontrar la arquitectura institucional que haga viable la mejor combinación no es nada sencillo. Tenemos experiencias como Forsur en el 2007 o la propia Autoridad para la Reconstrucción con Cambios. Estas entidades fueron pensadas al inicio como unidades con cierta autonomía y un régimen especial que les permitiera actuar de manera más ejecutiva; sin embargo, en el camino de su implementación este diseño se fue modificando para incluir diferentes sectores y autoridades regionales y locales.

La combinación entre la autoridad central y la participación del conjunto de actores o autoridades involucradas puede parecer una buena idea, pero impone grandes problemas de coordinación. Además, una vez que autoridades de diferentes espacios territoriales y sectores comparten una mesa, es muy grande la tentación de solucionar los problemas de coordinación y establecimiento de prioridades mediante una lógica de cuoteo: repartir el presupuesto entre quienes tienen representación en la mesa. Se trata de una práctica muy común en los ámbitos regionales. Buena parte del presupuesto de los gobiernos regionales se reparte según cada provincia, según las presiones de consejeros y alcaldes, dejándose de lado inversiones de alcance regional, una práctica percibida como necesaria para asegurar un mínimo de gobernabilidad en un contexto de fragmentación.

La lógica del cuoteo y la fragmentación se explica, además, porque cada sector, cada autoridad regional, provincial y distrital en realidad constituye una red que articula un conjunto de autoridades, funcionarios y un entorno de asesores, proveedores y contratistas que aspiran a tener una cuota de decisión y de presupuesto. Así, lo importante es la ejecución, pasando a un segundo plano el diagnóstico y el problema que la obra intenta resolver. La obra crea empleos, moviliza varios proveedores, es bien percibida por la ciudadanía, ayuda a construir legitimidad de corto plazo. Incluso a autoridades bien intencionadas les resulta difícil escapar de esta lógica; ni qué decir de autoridades oportunistas y corruptas. Romper con esta lógica requeriría de un cuerpo de funcionarios en los ámbitos subnacionales con mucha autonomía y estabilidad, que no existe porque precisamente choca con los intereses de las autoridades políticas. Recordemos que hacia el 2008 se creó el cuerpo de gerentes públicos, buscando precisamente mejorar las capacidades de gestión en las regiones; en la actualidad, si no están allí es precisamente porque las autoridades regionales no están particularmente interesadas en contratar funcionarios autónomos y competentes.

Siendo las cosas así, suena un tanto utópico apelar solamente a la buena voluntad de las autoridades involucradas. Necesitamos una nueva arquitectura institucional con urgencia.