Cara y sello: ¿Deberíamos volver al sistema legislativo bicameral?

En los últimos años, la pertinencia de regresar al sistema legislativo bicameral ha sido uno de los puntos más discutidos por políticos y expertos ¿Esto mejoraría la situación o la empeoraría? El abogado constitucionalista Natale Amprimo y Milagros Campos, profesora de Derecho Constitucional de la PUCP, lo discuten.

No más Cámaras, sino mejores representantes; por Natale Amprimo

“No se trata, pues, de más Cámaras, sino de la calidad de quienes conforman el Congreso”.

Cada nueva legislatura se plantea la restitución de un régimen bicameral en nuestro Poder Legislativo, teniendo como principal razón el cambio de la desastrosa actuación del Congreso de turno y la consecuente necesidad de introducir una “Cámara de reflexión”.

La calidad de las leyes no está en función del número de Cámaras; por lo que discrepo con quienes piensan que un régimen bicameral es garantía de mayor reflexión y mejores leyes, y que una Cámara única esté irremediablemente destinada a ser irresponsable e irreflexiva.

Si revisamos nuestra historia legislativa, podremos comprobar que, por ejemplo, entre 1982 y 1990, época en la que teníamos un régimen bicameral y nuestro país era víctima del terrorismo –con Sendero Luminoso y el MRTA en la puerta de nuestras casas–, el Senado, con su pregonada “reflexión”, aprobó irresponsablemente todas las normas que perforaron el sistema pensionario del Decreto Ley 20530. También en esa época aciaga para la república, la “Cámara de reflexión” se dedicó a discutir y aprobar la Ley que estableció el 25 de junio como el Día del Cronista Parlamentario Latinoamericano (junio de 1990), la que declaró el 10 de abril como el Día del Panificador Peruano (abril de 1987), la que creó el Día de la Construcción Civil (noviembre de 1985) o la que dispuso que el 23 de febrero era el Día del Rotarismo Nacional (noviembre de 1985), por mencionar algunas que reflejan la falta de sintonía de esa élite política con la realidad. Así, pues, la llamada “Cámara de reflexión” “no deja de ser una bienintencionada forma de autoengaño”, como en su momento lo advirtió el reconocido constitucionalista español García Falla.

El establecimiento de una segunda Cámara en un país con tan frágil institucionalidad; con proclividad a fomentar, incluso desde las élites dirigentes, un servilismo presidencial que llega a la ceguera; sin partidos políticos sólidos que nos ofrezcan equipos de gobierno con capacidad de gestión y honestidad comprobada, debilita al Poder Legislativo, convirtiendo en la práctica al Poder Ejecutivo en una suerte de tercera Cámara, vía el ejercicio del derecho de observación de las leyes que le concede la Constitución.

Con el sistema bicameral existe el riesgo permanente del entrampamiento político por mayorías no congruentes entre ambas Cámaras; es decir, la diferencia de composición de una Cámara respecto a la otra puede generar un inmovilismo parlamentario que afecte la continuidad misma del sistema democrático. Sobre esto último, es importante recordar lo que indicaba Enmanuel Sieyès, uno de los primeros constitucionalistas de la edad moderna, para quien “una segunda cámara que discrepe con la primera es perjudicial; mientras que una segunda cámara que esté de acuerdo con la primera es superflua”.

Finalmente, hoy, con todas las “reformas” políticas que nos han vendido, ¿tenemos una mejor representación? ¿Un Congreso menos fragmentado? ¿Los partidos políticos han sido capaces de presentarnos candidatos intachables para conformar la Cámara de 130 miembros? ¿Si no han podido con 130, podrán con 250?

No se trata, pues, de más Cámaras, sino de la calidad de quienes conforman el Congreso.

Bicameralidad y gobernabilidad democrática, por Milagros Campos

“Una segunda Cámara permitiría mayor reflexión y transparencia”.

La Constitución de 1993, contra la tradición, estableció un Congreso de estructura unicameral. Las Constituciones de 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1920, 1933 y 1979 tuvieron un diseño bicameral. ¿Debe aprobarse el retorno a la bicameralidad? Desde 1995, este ha sido un tema recurrente en el debate público. En todos los períodos parlamentarios se presentaron proyectos de reforma constitucional para retornar al sistema bicameral. En los períodos legislativos 2001-2006 y 2006-2011 se sometieron a votación, alcanzando la mayoría absoluta, pero no se convocó a referéndum. De manera que no se trata de un tema coyuntural, sino uno muy relevante en el diseño de nuestro sistema político.

La bicameralidad en el Perú tiene defensores y detractores. Dos argumentos han inclinado la balanza, desde mi perspectiva, hacia la bicameralidad asimétrica, en la que cada Cámara tenga funciones diferenciadas. El primero, la actual subrepresentación. El número de congresistas en relación con la población es sustancialmente menor al que históricamente se ha tenido, pero también lo es en relación a la región. Dos Cámaras permitirían reducir esta brecha entre representantes y representados, que ha crecido sustancialmente, y combinarían criterios de representación en la elección. El segundo, garantizar la deliberación pública. En efecto, se ha señalado que una debilidad de los Congresos unicamerales es la deliberación. Por ello se introdujo una segunda votación que permita la reflexión y la transparencia. Esta debía realizarse una semana después de la primera. La realidad es que en más del 80% de los casos las leyes se aprueban exonerando de segunda votación.

Se ha señalado que el unicameralismo ha propiciado leyes de mala calidad y con poca reflexión causadas por la rapidez con la que se dan. Al bicameralismo se le acusa de ser lento para dictar leyes que requieren ser implementadas. La calidad de la legislación es un asunto más complejo que no depende de una o dos Cámaras, sino de buenas prácticas: estudios de antecedentes legislativos, eliminación de cláusulas derogatorias generales, determinación del problema que la legislación plantea solucionar; así como asegurar responsables de la implementación, determinar el costo presupuestal y económico de la propuesta y su financiamiento, entre otras. No obstante, una segunda Cámara permitiría mayor reflexión y transparencia, y con ello fortalecería el principio de deliberación pública.

Contra la bicameralidad se ha señalado que una segunda Cámara cuesta mucho dinero. Hay evidencia en el Perú que dos Cámaras no necesariamente cuestan más. En cualquier caso, los dictámenes sometidos a votación han considerado colocar un tope expresado en un porcentaje sobre el presupuesto anual.

También se ha invocado el rechazo mediante referéndum en el año 2018. Es cierto. Sin embargo, lo que se sometió a consulta fue una propuesta concreta y no el retorno a la bicameralidad. Por lo demás, si bien se recurrió al referéndum, no se trató de una iniciativa ciudadana.

Finalmente, la bicameralidad también contribuiría a incentivar una carrera política y a profesionalizar la política.