Algunos datos más allá del Presupuesto Público 2019, por Marcel Gastón Ramírez

Hace unos días, se promulgó la Ley del Presupuesto Público para el Año Fiscal 2019. Cierta información se ha hecho conocida: que alcanza un monto de S/168.074 millones, un 6,9% mayor respecto al del 2018; que ha priorizado recursos, entre otros, a los sectores de Educación, Salud, lucha contra la anemia, el combate de la violencia contra la mujer; y que los gobiernos subnacionales recibirán más de lo recibido el año 2018. Sin embargo, hay información muy relevante pero poco difundida respecto al Presupuesto 2019.

Recordemos que el presupuesto público es el instrumento de política pública más importante pues pone en cifras el balance entre las prioridades que el gobierno ha fijado para el año en cuestión e identifica quiénes financiarán dichas prioridades; es decir, quiénes soportarán la carga del sistema tributario. El presupuesto público describe, en forma muy general, la existencia de un pacto fiscal implícito. Los más interesados en conocer los detalles de ambos aspectos deberíamos ser los ciudadanos, quienes seguramente, a inicios de diciembre de cada año, están pensando en cualquier cosa menos en el presupuesto. Este desinterés es grave pues refleja un debilitado sentido de ciudadanía. 

El lado menos conocido del presupuesto es el nivel y características del financiamiento de los gastos:

i) la presión tributaria al 2019 sería poco más de 1% sobre el 12,9% del PBI con que cerramos el año 2017; nivel equivalente a aquel que tuvimos en el año 2002. Esto significa que hemos retrocedido 15 años en términos de niveles de recaudación y a su vez el país ha crecido en necesidades; es decir, es natural observar un agrandamiento de brechas por un Estado insuficiente

ii) la ejecución presupuestal promedio a la fecha fue de 75% (Gobierno Nacional, 79%, Gobiernos Regionales, 74% y Gobiernos Locales, 66%); es decir, aun cuando tenemos mayores ingresos, todavía no mejoramos la capacidad de planificar y ejecutar el gasto en ciertos sectores y gobiernos subnacionales, con el consiguiente costo de oportunidad de recursos no ejecutados

iii) el incumplimiento tributario (mal llamado evasión tributaria) del IGV es de 36% y del Impuesto a la Renta de 58%, lo cual refleja una reducida base tributaria y un amplio tax gap

iv) el 80% de los ingresos tributarios se soporta en menos del 1% de contribuyentes y el 50% de dichos ingresos provienen de la recaudación de IGV e ISC; es decir, nuestra recaudación es regresiva y altamente concentrada y dependiente sectorialmente. 

Los incentivos tributarios vigentes, erróneamente diseñados para promover actividades, comprenden aproximadamente 1,5% del PBI de ingresos no recaudados, con los consiguientes costos de oportunidad y costos en ineficiencias y distorsiones. Finalmente, existen estimaciones que el costo de la corrupción en el Perú es de aproximadamente 1% del PBI.

En suma, estas cifras muestran que el pacto fiscal en el Perú está roto; los gastos se financian con ingresos que provienen de una mínima fracción de contribuyentes y eso resta legitimidad al subestimar el acuerdo entre ciudadanos y Estado. Existen fugas significativas de recursos en forma de actividades de rent-seeking (informalidad, corrupción y sobre-vigencia de incentivos tributarios mal diseñados) e ineficiencia de la gestión pública. Existen debilidades estructurales (alta informalidad, baja productividad y debilitada competitividad) que afectan la sostenibilidad de nuestros ingresos fiscales permanentes y definen un sistema tributario pro-recaudación y no pro-inversión, ni pro-productividad. 

Urge tomar medidas que reconstruyan el pacto fiscal: 

i) medir periódicamente la denominada “sociología fiscal”, y así conocer la percepción que el ciudadano tiene respecto a la tributación, las causas del incumplimiento tributario, sus percepciones sobre calidad y cobertura de los servicios públicos. La difusión de los resultados de estas mediciones contribuirá a que la ciudadanía recupere su rol de control social y aliado en el proceso de formulación del presupuesto (ingresos y gastos)

ii) se debe transparentar claramente los costos de los incentivos tributarios, no sólo resaltando el gasto tributario, sino también identificando los contribuyentes beneficiarios y el impacto positivo incremental de dichos incentivos, de forma que se conozca el grado de (in)equidad del sistema

iii) fijar el bono de productividad de la Sunat en términos de una meta cuantificable de ampliación efectiva de la base tributaria (reducción del incumplimiento tributario), es decir, de la mejora de la calidad del cumplimiento tributario. Sólo así el sistema tributario podrá corregir parcialmente su regresividad e ineficiencia

iv) evaluar el sistema tributario en términos de su eficiencia, es decir, su aporte a una política pro-crecimiento de pequeñas y medianas empresas. 

La alta concentración de la recaudación en pocos grandes contribuyentes y la reducida base tributaria sugieren un sesgo anti-productividad del sistema tributario. Todos estos ajustes son consistentes con el impostergable fortalecimiento del Consejo Fiscal que el MEF ofreció y el reconocimiento de que el financiamiento del presupuesto debe tener una visión más descentralizada y pro-desarrollo (largo plazo) y menos pro-recaudación (corto plazo).