“El Estado ha sido absolutamente incoherente frente a la formalización de la minería artesanal”: entrevista a especialista Álvaro Cano

Según estimaciones del Banco Central de Reserva (BCR), la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE) aporta, solo en Madre de Dios, más del 50% del PBI regional, y es para miles de personas, muchas de ellas migrantes de otras regiones, una alternativa de sustento frente al desempleo.

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Es evidente que este crecimiento se ha dado en un contexto de informalidad, condiciones laborales precarias, contaminación ambiental y, en no pocas casos, crimen organizado.

Sobre este dilema trata el libro “Formalización de la minería artesanal y de pequeña escala en la Amazonía Peruana: lecciones aprendidas y propuestas de solución”, un estudio del especialista en minería Álvaro Cano. A través de la revisión de literatura existente, Cano identifica los retos y delinea las oportunidades de solución en torno a una actividad en la que trabajan al menos 10.000 personas de forma directa, solo en Madre de Dios.

El libro fue presentado como parte del Proyecto Prevenir de USAID.”Nos genera a todos muchas reflexiones sobre la MAPE. Existen muchos retos y por ello el Gobierno de los Estados Unidos colabora con el del Perú para atender diversos temas ambientales. Confiamos contribuir a través de nuestros proyectos como Prevenir y CINCIA para fomentar más legalidad, más formalidad, y ayudar a delinear con claridad la hoja de ruta que fomente el desarrollo inclusivo y sostenible en Madre de Dios y de otras regiones del país”, dijo durante la presentación Michelle Jennings, directora de la Oficina de Medio Ambiente y Crecimiento Sostenible de USAID en Perú.

En esta entrevista, Cano desarrolla algunos alcances del libro, que puede descargarse en el siguiente enlace: https://bit.ly/LibroMAPE

¿Cuál es el propósito de analizar el desempeño del Estado frente a este problema? ¿En qué ha fallado el proceso?

El principal propósito del libro era hacer una revisión exhaustiva de la literatura que viene evaluando el proceso de formalización de la MAPE en el Perú y en la Amazonía desde el 2002. Es decir, decidimos revisar 20 años de literatura y regresar hasta el 2002 por una razón fundamental, que es que en el 2002 se hace el primer reconocimiento oficial de la MAPE dentro de la estratificación minera nacional, en ese año se inicia el proceso de formalización y promoción de la MAPE. Veinte años después ha habido cambios normativos sustantivos, bastante significativos en este proceso, y había gran cantidad de literatura que ya convenía evaluar, no solo para mirar las lecciones aprendidas, sino también para tratar de decantar las principales alternativas de solución sobre las cuales ya había algún consenso, y además para tratar de empezar a entender la literatura internacional más reciente: qué era lo que estaba interpretando o analizando sobre el caso peruano. La literatura encuentra que hay una seria incapacidad e imposibilidad de insertar a la MAPE a cadenas de valor formales, productivas.

Según el libro, ¿cuál es actualmente la situación de la minería artesanal y de pequeña escala en el Perú? ¿Qué factores se han encadenado para que la MAPE tenga en el país la dimensión que tiene?

La MAPE en el Perú, digamos, no es muy distinta a la MAPE en Mongolia, en Indonesia, en Filipinas, en Papúa Nueva Guinea. Es básicamente una actividad económica que se desenvuelve en contextos sociales y económicos profundamente precarios: con carencia de servicios básicos, ausencia absoluta del Estado, en economías estructuralmente informales que existen al margen de la ley. Entonces es una actividad que en todas partes del mundo opera sin títulos de propiedad, en condiciones de precariedad extrema y donde básicamente no hay una actividad económica tradicional que pueda ser más rentable que la minería. El Ministerio de Trabajo, el Observatorio de Formalización Laboral ha identificado claramente que un sueldo de un minero informal es de S/ 1.666. Un sueldo promedio de cualquier trabajador informal en el Perú, de cualquier actividad económica, no pasa los S/ 950. Entonces, en contextos de alta pobreza, no hay manera en la que otra actividad económica tradicional compita con la minería. Además, recordemos que entre el 2001 y el 2003 el precio del oro se multiplica seis veces. En agosto del año pasado la onza de oro llegó a los US$2 mil. En Canadá también se hace minería aurífera aluvial en el Yukón, y no tienes una fiebre del oro como la que tienes en el Perú. ¿Por qué? Porque en el Perú sí tienes un coctel de factores institucionales, de factores del mercado, de factores sociales y culturales que sí permiten que esta actividad llegue a los niveles a los que llega.

En concreto, ¿ha funcionado la estrategia de formalización de la MAPE en la Amazonía?

Los propios mineros, organizaciones de cooperación internacional, organizaciones de la sociedad civil, la academia, el propio Estado, han reconocido claramente que el proceso ha fracasado. En el momento en que escribíamos el libro, solo el 1% de operaciones en Madre de Dios había logrado terminar el proceso de formalización. En la Amazonía, en particular, el Estado ha tenido distintas visiones que han sido bastante desarticuladas y que han ido cambiando a lo largo del tiempo. Estas distintas visiones divergentes que ha habido del Estado, en principio más por una preocupación ambiental y de salud, luego cuando se ha ido descubriendo los vínculos de esta actividad con economías delictivas, entra también el Ministerio del Interior a tratar a la MAPE como un asunto que amenaza a la seguridad nacional, y donde hay que recuperar el control del territorio. Esa es una visión muy alejada de lo que sería promover el desarrollo sostenible de la MAPE en la Amazonía. Hubo también distintos cambios normativos, prórrogas reiteradas, reaperturas en el registro integral de formalización, que también han sacudido al proceso, digamos, o al éxito del proceso desde sus cimientos. El ordenamiento territorial de la MAPE en la Amazonía es hasta ahora un desafío ineludible, pero casi infranqueable.

Desde el punto de vista normativo, ¿cuáles han sido los aciertos? ¿cuáles han sido los errores? ¿Cómo estos cambios en las normas han incidido en el resultado general de la formalización de las MAPE en la Amazonía?

Te pongo el ejemplo del Banco Minero y de las distintas intervenciones que ha tenido el Estado peruano a lo largo del tiempo. El Perú tuvo un Banco Minero, que funcionó de 1940 a 1991. En 1978, el Estado daba incentivos a la gente para que se vaya a colonizar la selva a través de la minería aurífera artesanal, en estos territorios donde hoy en día estamos tratando de erradicar esta actividad. Entonces, cuando nosotros teníamos un Banco Minero, este Banco Minero tenía presencia en Madre de Dios, tenía oficinas en Puerto Maldonado y era una entidad que brindaba asistencia técnica, brindaba créditos, resolvía conflictos entre titulares mineros, además que compraba el oro de la minería artesanal. Recordemos que el Banco Minero, durante un tiempo, tuvo el monopolio de la compra de oro en el Perú. Estas funciones que acabo de delimitar del Banco Minero son precisamente las que hoy en día se reclaman. El propio Estado ha sido absolutamente incoherente y ha borrado con una mano lo que trataba de construir con la otra, y esto ha tenido un impacto innegable, pues, en el éxito de la formalización en la Amazonía.

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Desde el punto de vista del minero en proceso de formalización, ¿cuáles son estos cuellos de botella al que se enfrentan cuando quieren precisamente completar su formalización?

Es importante reconocer en primer lugar que esta actividad se desenvuelve, de nuevo, en contextos estructuralmente informales. De nuevo, el observatorio de formalización laboral del MINTRA ha determinado que la minería, la agricultura y la pesca, me parece, de manera agregada, en zonas rurales, tiene un nivel de informalidad del 95%. Entonces, pedirle a una actividad económica que se desenvuelve en ese contexto, que bancarice, que registre sus transacciones financieras, que registre las transacciones financieras de sus proveedores, es una locura, es pedirle a alguien que nade contra la corriente de todo el sistema, básicamente. Eso estaba claramente sumado a que el proceso de formalización requiere permisos, requiere estudios de impacto ambiental que los mineros no están en capacidad de costear. Pero el cuello de botella que es más importante, y el cual es transversal a la MAPE en el mundo, es el tema de la titularidad sobre la tierra. El 95% de mineros registrados en el REINFO en el Perú no tiene, ni autorización de uso del terreno superficial, ni algún tipo de titularidad sobre la concesión para acceso a los recursos del subsuelo. Entonces, eso, como te imaginarás, te deja en el limbo jurídico. Tú no puedes ir a un banco a pedir un crédito si no tienes ningún tipo de titularidad o de control o de propiedad sobre algo; no tienes ninguna garantía, y recordemos entonces que esto es complicado.

Respecto de la criminalización de la minería artesanal y de pequeña escala. Según el trabajo realizado, ¿qué tanto ha funcionado la política de interdicción de la MAPE?

Esta también ha fracasado. Está ampliamente demostrado que la producción de oro ilegal de la Amazonía ilegal no se ha detenido, la deforestación por la minería ilegal tampoco, la reducción en el uso de mercurio, por ende, de ninguna manera, porque esta actividad no se está expandiendo con tecnologías limpias; los casos de minería ilegal se incrementan, la exportación ilegal se mantiene a pesar de las interdicciones. Y además el problema de las interdicciones es clave, porque las operaciones se están llevando a cabo en zonas de formalización minera, entonces eso está poniendo en juego la formalización de muchos mineros en vías de formalización, que los ponen en una situación de zozobra, de impredecibilidad y de inseguridad jurídica que merece pues una denuncia. Hay evidencia que las operaciones de control generan un efecto globo, además. Es decir, las actividades mineras se movilizan a otras zonas donde antes no había actividad, es decir, el efecto totalmente contrario. Ahora los estamos empujando a zonas ecológicamente más sensibles, o donde hay potencialmente poblaciones más vulnerables. Las interdicciones son soluciones inmediatas, no son sostenibles en el tiempo por sus altos costos. Ello no significa que justifican la presencia de la minería ilegal, ni nada, evidentemente, simplemente está demostrado que estas interdicciones no sirven.

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El Perú no es, por supuesto, el único país que tiene que lidiar con esta problemática. ¿Qué experiencias del extranjero encuentras rescatables o útiles para compararlas con la situación peruana?

El caso paradigmático de éxito de la gestión de una MAPE es el caso chileno, donde, digamos, el Estado tiene una visión integrada de la pequeña minería que alimenta a la mediana minería, la alimenta literalmente a través de cadenas productivas. Han logrado también, por ejemplo, llegar a acuerdos con trece grandes empresas de explotación minera para arrendarles territorios que a su vez puedan darles a pequeños mineros que puedan trabajar en estas concesiones, sin alterar los derechos de las empresas mineras formales, incluso pagándoles a las empresas mineras formales para que les puedan dar estos territorios a estos mineros. Si tuviéramos una visión preventiva y una visión de Estado, estaríamos trabajando en tratar de habilitar zonas mineras en los Andes para evitar la migración andina a la Amazonía a hacer minería. Colombia, por ejemplo, para salir de nuevo también de este cuello de botella de darles titularidad a los mineros artesanales, ha creado una categoría, el minero de subsistencia, que puede operar sin un título de propiedad o sin un permiso específico para la concesión, pero no significa que pueda operar sin fiscalización de Estado. Está registrado frente al Estado, está controlado por el Estado, pero se le hace una especie de bypass, pues, al tema este infranqueable de cómo darles titularidad a los mineros sobre la tierra. Esto es transversal a todos los lugares donde existe MAPE en el mundo.

Con todo lo expuesto, ¿qué se debe hacer para que la minería artesanal y de pequeña escala sea una alternativa de desarrollo sostenible?

El libro encuentra fundamentalmente cuatro grandes consensos en cómo movernos de aquí hacia adelante. Por un lado, la necesidad de formular una política para la MAPE informal y otra para la MAPE ilegal, que sean diferenciadas. También hay consenso en que, si bien la formalización ha fallado, no debe abandonarse ese proceso, sino que simplemente este es un punto de partida, y sobre este punto de partida debe lograrse una formalización integral que atienda ya la cadena de valor y todos esos otros aspectos que una ley no puede abordar por sí misma. También hay un amplio consenso en que se debe adoptar un enfoque territorial para adoptar a la MAPE. Otro consenso importante es que el enfoque preventivo debe anteponerse al punitivo. Ya los estados, los propios donantes internacionales están reclamándole a los estados cambiar el enfoque punitivo por uno preventivo y uno integral, y aquí se están haciendo muchas llamadas para alinear a la MAPE con los objetivos de desarrollo sostenible. Parece haber un consenso en que es necesario hacer una política que haga dialogar a todos los actores, a todos los sectores y a todos los niveles de gobierno, y de hecho el Ministerio de Energía y Minas ya ha iniciado ese proceso de cara a ese plan. Vamos a ver si el actual gobierno lo continúa o no.

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