Informalidad y reforma de pensiones, por Pablo Lavado

Ayer la Corporación Andina de Fomento (CAF) presentó su reporte “RED 2020: Los sistemas de pensiones y salud en América Latina. Los desafíos del envejecimiento, el cambio tecnológico y la informalidad”. El reporte describe los retos que enfrentan los sistemas de protección social para la provisión de pensiones.

En ese sentido, el reporte destaca tres características de los sistemas de pensiones en América Latina. Primero, baja cobertura. Si bien es cierto que en los últimos 20 años la cobertura ha crecido en casi 20 puntos porcentuales, básicamente por el crecimiento de la cobertura de las pensiones no contributivas (como Pensión 65), la cobertura previsional no alcanza ni siquiera a un tercio de la población. Segundo, las pensiones no contributivas son insuficientes cuando se las compara con la línea de pobreza y las pensiones contributivas son bajas en promedio a los estándares en la OCDE. Tercero, lo que se contribuye durante la vida es mucho menor de lo que se recibe en pensiones, haciendo que el sistema sea fiscalmente no sostenible.

De acuerdo con el reporte, el principal problema del sistema es la informalidad: pocos son los que aportan y de los que aportan hay mucha intermitencia, es decir, mucha transición entre la formalidad y la informalidad de una misma persona, reduciendo el tiempo de su aporte y corriendo el riesgo de no llegar al mínimo requerido para recibir una pensión.

Ante esto, Carmen Pagés, exjefa de la División de Mercados Laborales del Banco Interamericano de Desarrollo, y a quien tendremos en el Día de la Gestión Pública en la Universidad del Pacífico, plantea cinco aspectos para tener en cuenta. Primero, para hacer reformas en el sistema previsional, se tiene que mirar también lo fiscal, lo laboral y lo productivo. No se pueden hacer reformas unidimensionales. Segundo, se debe revisar si las reformas mejoran cuatro dimensiones: la cobertura, los montos, la sostenibilidad y la equidad. Tercero, la forma cómo se financia importa porque se podrían generar distorsiones en el mercado laboral y contribuir a más informalidad, en detrimento de todo el sistema previsional. Cuarto, es clave integrar los sistemas, es decir, no dicotomizar hablando de pensión contributiva o no contributiva. En general, todo es contributivo, el tema es que la contribución no debe ir por aumentar los costos laborales, que ya son altos en países como Perú. La evidencia sugiere que bajar los impuestos al trabajo llevaría a más formalidad y esto sería importante en una reforma previsional. Por último, los sistemas de pensiones son una fuente de desigualdad por dos motivos: (i) en un sistema de reparto, el Estado cubre a los menos pobres y, (ii) el requisito de contribución de años mínimo para recibir una pensión también es cubierto por los menos pobres.

Por su parte, Santiago Levy, también experto en mercados laborales, enfatiza que el principal problema del sistema previsional es la informalidad: una reforma de pensiones pensada por sí sola no va a funcionar. Por ello, es importante pensar en reducir la informalidad ya que esto llevará automáticamente a más y mayores contribuciones por más tiempo. Y una de las formas para reducir en el corto plazo la informalidad es la reducción de las cargas laborales. En ese sentido, no es conveniente aumentar la tasa de contribución, ya que generaría un mayor impuesto a la formalidad, una menor proporción de personas trabajando formalmente, una caída en el tiempo de contribución y, finalmente, una caída en la cobertura. Es interesante cómo termina Levy, apuntando que la informalidad no es un número, sino que es la consecuencia de todo lo que se le pide al mercado laboral, a las pensiones, al sistema de salud y al sistema tributario.

En suma, la presentación del reporte nos deja dos grandes mensajes. Primero, la reforma previsional por sí sola no va a funcionar. Se necesita de un combo reformador que se implemente de manera gradual, con datos y con consensos técnicos y políticos. Segundo, todo lo que se haga en lo previsional tendrá consecuencias en la informalidad. En ese sentido, la actual propuesta del Congreso del fondo colectivo implícitamente actuaría como un costo laboral y que incentivaría mayor informalidad. Hagamos los cálculos y sigamos trabajando juntos de cara a la reforma de todo el sistema de protección social.