La iniciativa de gasto

El informe del Consejo Fiscal sobre las leyes con impacto presupuestal aprobadas por el Congreso, que comentamos aquí hace unas semanas, ha puesto en la mira de economistas y opinólogos, en general, al Tribunal Constitucional por haber convalidado algo que la Constitución prohíbe: la iniciativa de gasto. Pero el problema no es tan simple. Casi cualquier ley que pueda aprobar el Congreso implica un gasto. Pensemos en la ley universitaria, que requería la acreditación de la Sunedu, o en la ley de reforma del sistema de pensiones, que establecía la pensión mínima. Ambas necesitan presupuesto para ejecutarse.

El Tribunal Constitucional parece haberlo entendido así y ha interpretado el artículo 79° de la Constitución como una prohibición de crear o aumentar gastos públicos en el ejercicio fiscal en curso. En otras palabras, una vez aprobado el presupuesto, los congresistas no pueden modificarlo por iniciativa propia. Esta interpretación preserva su capacidad para legislar, pero también preserva su capacidad para forzar cambios en los presupuestos futuros. Basta una disposición final que diga que la ley entra en vigor el 1° de enero del siguiente año para no contradecir al Tribunal.

Para salir de este entrampamiento tendríamos que definir qué cosa es propiamente legislar o qué cosa no lo es. Claramente, disponer aumentos de remuneraciones, bonificaciones o pensiones es una función administrativa que le compete al Gobierno, no al Congreso. Lo mismo la contratación de personal o el cambio de su condición de temporal a permanente. Como mínimo, las leyes que tengan un impacto directo o indirecto en los gastos de personal del sector público deberían requerir un informe previo del Ministerio de Economía y Finanzas, como exige el mismo artículo 79° para las leyes que aprueban beneficios o exoneraciones tributarias.

Faltaría precisar que ese informe debe ser favorable. Ya hemos visto que cuando se aprobó la llamada ley Chlimper 2.0, que restablecía ciertos privilegios tributarios para el agro, existía, sí, un informe del Ministerio de Economía y Finanzas, pero era un informe que se oponía al proyecto. Cabe preguntarse si esa ley y otras similares son o no son constitucionales.

Volviendo al tema de la iniciativa de gasto, si resulta muy difícil distinguir entre funciones legislativas y administrativas, una alternativa es darle al Gobierno la facultad de vetar artículos específicos de una ley –“line-item veto”, como se lo conoce en Estados Unidos– cuando tengan incidencia presupuestal. Que sea, más bien, el Congreso el que acuda al Tribunal para que declare que un veto de ese tipo es inconstitucional.