Congreso: ¿Declarativos, populistas o de poco sustento? Un análisis al origen de este tipo de proyectos

El lunes, el congresista Jorge Vásquez Becerra, de la bancada Acción Popular, tramitó un proyecto para reincorporar en la PNP a oficiales y suboficiales “pasados al retiro de manera inconstitucional”. Esto, en medio de la reciente crisis entre la institución policial y el Ejecutivo. Poco después, retiró el proyecto y explicó que “no responde a la coyuntura generada en el Ministerio del Interior”.

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La semana anterior, el congresista Robinson Gupioc Ríos, de Podemos Perú, presentó una iniciativa de reforma constitucional para regular la pena de muerte contra violadores sexuales de menores. Proyectos de este tipo son tramitados cada cierto tiempo desde distintos grupos parlamentarios.

Sin embargo, nunca llegan al pleno por contravenir tratados internacionales a los que está adherido el Estado. Además, suelen ser tildados de “populistas” y criticados a nivel técnico por no garantizar la reducción del delito.

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Por su parte, el congresista Rennán Espinoza (no agrupado) tramitó una propuesta que busca expulsar obligatoriamente a los “extranjeros que atenten contra el orden interno o pongan en riesgo la salud pública y la seguridad ciudadana”.

También este mes, el Congreso aprobó por insistencia la norma que devolvería aportes de personas afiliadas al Sistema Nacional de Pensiones. El Gobierno había observado la ley, en atención a que la ONP trabaja bajo la modalidad de reparto y no de ahorros individuales. Aunque cumpliría con la aplicación de la norma, el Ejecutivo presentó una demanda de inconstitucionalidad ante el TC, a fin de que se derogue.

¿Qué sucede?

¿Por qué en el Congreso se originan tantos proyectos de ley declarativos, considerados populistas o que contravienen otras normas?

Por ejemplo, desde la instalación del disuelto Parlamento de julio de 2016 hasta lo que va de la nueva gestión de 2020, solo las iniciativas de carácter declarativo sobre territorios y obras exceden las 1,300. Esto, pese a que el Congreso no tiene atribuciones legales para delimitar municipios y, como se recuerda, tampoco iniciativa de gasto para administrar dinero público en infraestructura o programas sociales.

En diálogo con El Comercio, la politóloga Paula Muñoz Chirinos precisó que el factor principal del exceso de estos proyectos tiene que ver con las debilidades estructurales de los propios partidos políticos.

“Es uno de los síntomas de tener un sistema político sin partidos organizados. Al Congreso terminan ingresando personas que no tienen experiencia política y que buscan colocar propuestas efectistas. Es por eso que solemos ver que estos proyectos de ley son individuales y no necesariamente devienen de trabajos serios y esfuerzos de bancada unificados”, dijo Muñoz.

La especialista añade que la búsqueda de una retribución a los votos ciudadanos es notoria: “Entonces, como los partidos muchas veces no tienen planes programáticos colectivos, son sus propios representantes en el Congreso los que trabajan a título personal. En este aspecto, también entra en juego el objetivo de generar capital político-electoral, en el sentido de que las iniciativas respondan al bolsón de electores que a cada congresista le gustaría conquistar o al que votó por ellos”.

El ex oficial mayor del Congreso y especialista en temas parlamentarios, César Delgado-Guembes, coincide en que el vínculo entre un congresista y su circunscripción influye en la presentación de proyectos de ley con nombre y agenda propios. Sin embargo, también señala que no existen filtros de calidad establecidos dentro del Congreso para reducir la numerosa tramitación de iniciativas sin fundamentación adecuada.

“Eso no existe y no se ha promovido. Lo que ocurre es que cualquier filtro debe partir de hábitos de gestión y eso no requiere plasmarse en una norma. Por ejemplo, en un periodo pasado en el Congreso, entre 2001 y 2003, se trabajó con un plan estratégico y una agenda legislativa anual, en la que se propuso priorizar la dación y el estudio de leyes específicas sobre las que había consenso. Lamentablemente, lo que prima en los distintos Congresos es, más bien, una producción voluminosa de proyectos de leyes que no sirven para nada”, criticó Delgado-Guembes.

Desde 2009, existe en el Congreso la Comisión Especial Multipartidaria Encargada del Ordenamiento Legislativo (Cemol). Su propósito era identificar normas vigentes innecesarias o inaplicables para proponer su eliminación. No obstante, el grupo no centra su trabajo en la evaluación de calidad de proyectos de ley.

Este Diario se contactó con Manuel Castañeda Jiménez, ex asesor del Congreso que, entre 2008 y 2009, había trabajado en los cimientos de la Cemol. “Una de las cosas más importantes que al Congreso le toca es, justamente, clarificar la legislación. Las leyes declarativas o sin sustento -que se acumulan por miles durante cada quinquenio parlamentario- no tienen mayor efecto, salvo que funcionen como excusa para, a futuro, imputar responsabilidades a otros poderes del Estado”, cuestionó Castañeda.

Crear distritos vs. ‘declarar su creación de interés nacional’

De acuerdo con la Ley N° 27795, la organización geográfica del país es de competencia exclusiva del Ejecutivo. Por ello, existe diferencia práctica entre los proyectos de ley declarativos de distritos que nacen en el Congreso y las propuestas ya avaladas que el Ejecutivo presenta al Parlamento para su legalización. En el primer caso, la ejecución no es real ni está garantizada.

Durante el pleno de este miércoles, el congresista de Alianza para el Progreso, Moisés González Cruz, exhortó al Ejecutivo a viabilizar la demarcación territorial de los todos los distritos propuestos por el Congreso.

“No es un capricho. (...) Creemos estos distritos porque un pueblo que tiene muchísimos centros poblados, muchísimos distritos, que dos personas trabajen, que serían los alcaldes, sería mucho mejor”, dijo González. En la sesión, el Congreso aprobó tanto proyectos de ley declarativos como de iniciativa del Poder Ejecutivo para la creación de distritos.

El ex asesor parlamentario de la Cemol, Manuel Castañeda, explicó a El Comercio que la Ley de Demarcación Territorial es muy clara.

“Para crear un distrito, hay diversos pasos que establece la norma. Interviene el Gobierno Regional y se hacen una serie de estudios técnicos y hasta sociológicos. Esto se presenta al Poder Ejecutivo, se analizan los eventuales límites y se hacen las consultas populares, entre otros aspectos. Recién después de que todo esté oleado y sacramentado, el Ejecutivo presenta el proyecto de ley al Congreso y ya éste procede a aprobar la ley. Por eso de nada sirve declarar ‘de interés nacional’ la creación de un distrito, pues tienen que seguirse pasos que demuestren la viabilidad técnica”, expresó.

En agosto pasado, el congresista Diethell Columbus (Fuerza Popular) -quien preside la Comisión Especial Multipartidaria para el Ordenamiento Legislativo (Cemol)- anunció una propuesta para modificar el Reglamento del Congreso y reducir la gran cantidad de mociones declarativas que terminan acumuladas en el pleno.

El Comercio le consultó a Columbus por la actualización de esta propuesta. “La derivaron a la Comisión de Constitución. Hemos pedido su priorización, pero parece que la quieren hacer dormir el sueño de los justos porque ni en borrador de agenda está. Es una lástima”, respondió el parlamentario.

“Menos es más”

Volviendo al desempeño general de los congresistas en cuanto a productividad legislativa, la politóloga Paula Muñoz señala que, bajo la percepción ciudadana, debería valorarse la calidad de los proyectos antes que la cantidad de los mismos. Por ello, destaca la urgencia de metodología en la elaboración de estas propuestas.

“Considero que no deberíamos enfocarnos en los famosos ránkings por abundancia de leyes que impulsó tal o cual congresista, sino por el análisis de la calidad de ese trabajo. Al final, lo que tiene efecto real y trascendente es lo que cuenta. Una sola ley bien fundamentada, que ha requerido mucho trabajo de investigación y trabajo político con los sectores pertinentes en la eventual aplicación de la norma, es la que finalmente puede hacer la diferencia frente a todo este universo de proyectos que se quedan en el limbo por falta de sustento o que son meramente declarativos”, refirió Muñoz.

El ex oficial mayor del Congreso César Delgado-Guembes añade lo siguiente: “Cuando medimos el desempeño del Congreso a partir de la presentación o no presentación de proyectos, estamos partiendo de un mal análisis”.

“El trabajo se evalúa de otra manera, y es identificar que existe método y planificación. La productividad legislativa requiere de un orden, y eso es, claro, completa responsabilidad de los congresistas. Si se lograra transparentar a la ciudadanía cómo se realiza o cómo no se realiza ese trabajo, la percepción ciudadanía quizá sería un poco distinta o respondería a ese aspecto. Pero, mientras no se transparente y mientras los partidos no filtren los perfiles que postulan al Congreso, lo que tenemos es un problema de baja calidad y contaminación legislativa”, expresó.

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