¿De quién son los impuestos?

Fuerte rechazo ha ocasionado en diversos sectores de la opinión pública la reciente modificación del reparto de la recaudación del Impuesto General a las Ventas (IGV). El 18% con que se grava a las transacciones pasará en los años venideros del actual reparto de 16 puntos para el Gobierno Central y 2 para los gobiernos locales o municipios a 14 y 4 puntos, respectivamente. Las críticas han apuntado a que las municipalidades no son buenas invirtiendo el dinero público.

Pocas veces ejecutan la totalidad de sus presupuestos, hacen obras inútiles o, al menos, discutibles, o estas terminan plagadas de corrupción. De momento, habría que decir que varias de esas observaciones podrían volverse también contra el gasto ejecutado por el Gobierno Central, que tampoco puede presentarse como el ejemplo opuesto del desempeño de las municipalidades en materia de inversión.

El tema de cómo deben repartirse los ingresos y gastos públicos entre el Gobierno Nacional y los gobiernos locales ha sido de ordinario materia de debates entre los partidarios del centralismo y la descentralización fiscal. El argumento del centralismo ha descansado casi siempre en resaltar la debilidad histórica de los gobiernos locales: organizaciones inestables, sin personal calificado y difíciles de vigilar. Una acusación que, si bien es cierta para muchos casos, resulta injusta de generalizar y puede caer fácilmente en un círculo vicioso: como los gobiernos locales no son organizaciones confiables, no les carguemos responsabilidades; y como esto no se hace, nunca se vuelven confiables.

Según la teoría clásica del gasto fiscal, lo adecuado es que los impuestos de tipo directo correspondan a los gobiernos locales, que están más cerca de la población y pueden captar mejor cierto tipo de necesidades, mientras que los de tipo indirecto deberían corresponder al Gobierno Central, que tiene que ocuparse de los gastos generales de la nación: aquellos que no pueden o no conviene fraccionar en unidades regionales, como el gasto en defensa, la atención de la deuda pública o los sistemas de comunicación y transporte.

El IGV es un impuesto indirecto y de acuerdo a este planteamiento debería corresponder al tesoro central, pero, según la misma regla, el Impuesto a la Renta debería corresponder a los tesoros locales, lo que entre nosotros solo ocurre parcialmente (mediante el canon minero y de otras clases).

El debate sobre el reparto de las rentas fiscales tiene larga historia en el Perú. Medio siglo después de fundada la república, en 1873, el presidente Manuel Pardo, quien había sido antes tanto ministro de Hacienda (1865-1866) como alcalde de Lima (1869-1870), promovió una ley para que dos puntos del porcentaje del derecho de Aduanas (un impuesto indirecto, igual que el IGV) pasasen a engrosar los ingresos de los recién creados concejos departamentales, dando paso a lo que Jorge Basadre llamó la “descentralización administrativa”. El plan de Pardo era que dichos concejos asumiesen el servicio educativo, para lo que decretó también a su favor el impuesto de la “contribución de escuelas”, que no llegó a recaudarse. Los concejos funcionaron hasta la guerra con Chile, cuando fueron desaparecidos por el gobierno de Nicolás de Piérola, aunque el proyecto descentralista fue retomado después por el presidente Andrés Avelino Cáceres.

Transferir una parte de lo recaudado por el IGV a los gobiernos locales no me parece un error. Creo que va en la línea correcta de descentralizar las finanzas. Me preocupa, sin embargo, que en esta ocasión se trata de una transferencia de algo recaudado por el Gobierno Central y no un esfuerzo de recaudación realizado por las propias administraciones locales.

Para que haya responsabilidad fiscal y rendición de cuentas, lo ideal es que la misma instancia de gobierno que ejecuta el gasto sea la que se encargue de la recaudación. Que los funcionarios del Gobierno Central recauden, para que gasten los del gobierno local, no apunta en esa línea.